한·일 일본군위안부 피해자 문제 합의
(2015.12.28.)
검토 결과 보고서
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2017. 12. 27.
한·일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 태스크포스
목차
Ⅰ. 「한․일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 태스크포스」 출범 …… 1
Ⅱ. 위안부 합의 경위 ……………………………………………………………… 5
1. 국장급 협의 전 단계(~2014년 4월) ……………………………………… 5
2. 국장급 협의를 통한 해결 노력(2014년 4월~2015년 2월) ……………… 7
3. 고위급 협의를 통한 합의 도출(2015년 2월~2015년 12월) …………… 8
(1) 고위급 협의 개시 ………………………………………………………… 8
(2) 고위급 협의를 통한 잠정 합의 ………………………………………… 8
(3) 고위급 협의의 교착 및 최종 합의 …………………………………… 9
Ⅲ. 위안부 합의 평가 ……………………………………………………………… 11
1. 합의 내용 ……………………………………………………………………… 11
(1) 공개 부분 ………………………………………………………………… 11
(2) 비공개 부분 ……………………………………………………………… 21
(3) 합의 성격 ………………………………………………………………… 24
2. 합의의 구도 …………………………………………………………………… 25
3. 피해자 중심 해결 …………………………………………………………… 26
4. 정책 결정과정 및 체계 ……………………………………………………… 28
Ⅳ. 결론 ……………………………………………………………………………… 30
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韓日 日本軍慰安婦被害者問題合意
（2015.12.28）
検討結果報告書
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2017.12.27
韓日 日本軍慰安婦被害者問題合意検討タスクフォース
目 次
Ⅰ．「韓日 日本軍慰安婦被害者問題合意検討タスクフォース」発足 …………… 1
Ⅱ．慰安婦合意の経緯…………………………………………………………………… 5
1. 局長級協議前の段階（～2014年4月） ………………………………………… 5
2. 局長級協議を通じての解決への努力（2014年4月～2015年2月）…………… 7
3. 高官級協議を通じての合意導出（2015年2月～2015年12月） ……………… 8
（1）高官級協議を開始 ……………………………………………………………… 8
（2）高官級協議を通じての暫定合意 ……………………………………………… 8
（3）高官級協議の膠着と最終合意 ………………………………………………… 9
Ⅲ．慰安婦合意の評価…………………………………………………………………… 11
1. 合意内容…………………………………………………………………………… 11
（1）公開部分 ………………………………………………………………………… 11
（2）非公開部分 ……………………………………………………………………… 21
（3）合意の性格 ……………………………………………………………………… 24
2. 合意の構図………………………………………………………………………… 25
3. 被害者中心の解決………………………………………………………………… 26
4. 政策決定過程および体系………………………………………………………… 28
Ⅳ．結 論 ……………………………………………………………………………… 30
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I.「한․일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 태스크포스」 출범
2015년 12월28일 한국과 일본의 외교장관은 공동기자회견에서 일본군위안부 피해자 문제(이하 ‘위안부 문제’)에 관한 양국의 합의 내용(이하 ‘위안부 합의’)을 발표하였다. 이로써 한·일 양국의 중요한 외교현안이었을 뿐 아니라 국제사회가 주목하여 온 위안부 문제가 일단락되는 듯하였다.
그러나 위안부 합의 직후 비판 여론이 나오기 시작하였다. 시간이 지나면서 국민 다수가 반대하는 것으로 나타났고, 피해자 및 관련 단체를 비롯한 시민사회의 반발이 두드러졌다. 특히, 박근혜 대통령의 탄핵 뒤 치러진 2017년 제19대 대통령 선거에서는 여야 주요 정당 후보들이 합의의 무효화 또는 재협상 공약을 내놓았다.
2017년 5월10일 문재인 정부가 탄생하였다. 외교부는 7월31일 장관 직속으로「한·일 일본군위안부 피해자 문제 합의 검토 태스크포스」(이하 ‘위안부 티에프’)를 설치하여, 위안부 합의의 경위와 내용을 검토·평가하도록 하였다. 위안부 티에프에는 오태규 위원장을 비롯하여 한일관계, 국제정치,국제법, 인권 등 다양한 분야의 위원 9명이 참여하였다.
<위안부 티에프 위원 명단>
위원장
오태규 전 관훈클럽 총무 (전 한겨레신문 논설위원실장)
부위원장
선미라 한국인권재단 이사장
조세영 동서대학교 특임교수
민간 위원
김은미 이화여자대학교 국제대학원 교수
손 열 연세대학교 국제학대학원 교수
양기호 성공회대학교 일어일본학과 교수
외교부 위원
백지아 국립외교원 외교안보연구소장
유기준 국제법률국 심의관
황승현 국립외교원 교수,
시민사회, 정치권, 언론, 학계 등은 위안부 합의 이후, 피해자의 참여, 이면 합의, ‘최종적·불가역적 해결’ 등과 관련해 다양한 의혹과 비판을 제기하였다. 위안부 티에프는 이러한 의문과 관심에 답하려고 노력하였다.
위안부 티에프는 2014년 4월16일 위안부 문제 관련 제1차 한·일 국장급 협의부터 2015년 12월28일 합의 발표까지를 검토기간으로 하였다. 또 사안을 더욱 정확하게 이해하기 위해 해당 검토기간 앞뒤의 경과와 국내외 동향도 살펴보았다. 티에프는 모두 20여 차례 회의와, 집중 토론을 하였다.티에프는 외교부가 제공한 협상 경위 자료를 우선 검토한 뒤, 이를 토대로 필요한 문서를 외교부에 요청하여 열람하였다. 외교부가 작성한 문서를 주로 검토하였고, 외교부가 전달받거나 보관하고 있던 청와대와 국정원 자료를 보았다. 문서 및 자료로 파악이 부족했던 부분에 관해서는 협상의 주요 관계자들을 면담해 의견을 들었다.
위안부 티에프는 다음과 같은 기준으로 경위를 파악하고 내용을 평가하였다.
첫째, ‘피해자 중심적 접근’이다. 위안부 문제의 해결은 본질적으로 ‘가해자 대 피해자’ 구도에서 피해 여성의 존엄과 명예를 회복하고 상처를 치유하는 데 있다. 피해 구제과정에서 피해자의 참여가 무엇보다 중요하며, 정부는 피해자의 의사와 입장을 수렴하여 외교 협상에 임할 책무가 있다.
둘째, 전시 성폭력인 위안부 문제는 반인도적 불법행위이자 보편적 인권의 문제이다. 국제사회는 전시 성폭력 문제에 관한 지속적이고 체계적인 해결 노력을 하면서, 피해 구제를 위한 국제규범을 발전시켜 왔다. 따라서 위안부 문제에 관해서는 한·일 양자 차원뿐 아니라 국제적인 차원도 함께 고려되어야 한다.
셋째, 과거와는 달리, 오늘날의 외교는 정부 관료의 손에 전적으로 맡겨진 것이 아니라 국민과 함께하는 것이어야 한다. 더욱이 위안부 문제와 같이 국민의 관심이 큰 사안은 국민과 더불어 호흡하는 민주적인 절차와 과정을 통해서 제대로 해결될 수 있다.
넷째, 위안부 문제는 한일관계뿐만 아니라 한국 외교 전반에 큰 영향을 끼치는 사안이다. 따라서 관계부처 사이, 협상 관계자 사이의 유기적 협력 체계와 긴밀한 소통을 통해, 전반적인 대외정책과 균형을 이루는 협상 전략을 마련하는 것이 중요하다.
위안부 티에프는 보고서에서 위안부 합의가 이루어진 경위를 살펴보고,(1)합의 내용, (2)합의의 구도, (3)피해자 중심 해결, (4)정책 결정과정 및 체계로 나누어 평가를 하였다.
위안부 티에프는 위안부 합의의 경위와 내용에 관한 검토와 평가로 임무가 한정되어 있으므로, 위안부 합의의 향후 처리 방향에 관해서는 다루지 않았다.
<위안부 티에프 회의 개최 일시>
전체회의(총 12차) 보충회의(총 10차)
티에프 출범 및
제1차 회의 7월 31일
제2차 회의 8월 25일
제3차 회의 9월 1일 3-1차 회의 9월 7일
제4차 회의 9월 15일 4-1차 회의 9월 22일
제5차 회의 9월 29일
제6차 회의 10월 13일 6-1차 회의 10월 17일
제7차 회의 10월 27일 7-1차 회의 11월 6일
제8차 회의 11월 10일 8-1차 회의 11월 14일
제9차 회의 11월 24일 9-1차 회의 12월1일, 9-2차 회의 12월2일, 9-3차 회의 12월6일
제10차 회의 12월 8일 10-1차 회의 12월 15일, 10-2차 회의 12월 18일
제11차 회의 12월 22일
제12차 회의 12월 26일
※ 12월1일부터 12월16일까지 집중토론
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Ⅰ． 「韓日 日本軍慰安婦被害者問題合意検討タスクフォース」発足
2015年12月28日、韓国と日本の外相は、共同記者会見で、日本軍慰安婦被害者問題（以下「慰安婦問題」）に関する両国の合意内容（以下「慰安婦合意」）を発表した。これにより、韓日両国の重要な外交懸案であっただけではなく、国際社会が注目してきた慰安婦問題が、一段落することになった。
しかし、慰安婦合意の直後から、批判の世論が出始めた。時間が経つにつれ、国民の多数が反対していることが現出し、被害者の関連団体をはじめとする市民社会の反発が目立った。特に、朴槿恵(パク・クネ)大統領の弾劾後に行われた2017年の第19代大統領選挙では、与野党の主要政党候補が、合意の無効化または再交渉の公約を出した。
2017年5月10日、文在寅(ムン・ジェイン)政府が誕生した。外交部は、7月31日、長官直属の「韓日、日本軍慰安婦被害者問題合意検討タスクフォース」（以下「慰安婦ＴＦ」）を設置し、慰安婦合意の経緯と内容を検討・評価することとした。慰安婦ＴＦは、オ・テギュ委員長をはじめ、韓日関係、国際政治、国際法、人権など、様々な分野の委員９人が参加した。
＜慰安婦ＴＦ委員名簿＞
委員長
オ・テギュ 元寛勲クラブ幹事（元ハンギョレ新聞論説委員室長）
副委員長
ソン・ミラ 韓国人権財団理事長
ジョ・セヨウン 東西大学特任教授
民間委員
ギム・ウンミ 梨花女子大学国際大学院教授
ソン・ヨル 延世大学校国際学大学院教授
ヤン・ギホ 聖公会大学校日本語日本学科教授
外交部委員
ベク・ジア 国立外交院外交安保研究所長
ユ・ギジュン 国際法局審議官
ファン・スンヒョン 国立外交院教授
市民社会、政界、マスコミ、学界などは、慰安婦合意の後、被害者の参加、裏面合意、「最終的かつ不可逆的解決」などと関連し、さまざまな疑惑と批判を提起した。慰安婦ＴＦは、これらの疑問や関心に答えられるよう努力した。
慰安婦ＴＦは、2014年4月16日に行われた慰安婦問題関連第１回韓日局長級協議から、2015年12月28日の合意発表までを検討期間とした。また、事案をより正確に理解するために、検討期間の前後の経過と、国内外の動向も調査した。ＴＦは、全体で20回の会議と集中議論を行った。ＴＦは、外交部が提供した交渉経緯資料を優先検討した後、これを基に、必要な文書を外交部に要請して閲覧した。外交部が作成した文書を主に検討し、外交部が伝えたり保管していた青瓦台(大統領府)と国家情報院の資料を見た。文書およびデータの把握が不足していた部分に関しては、交渉の主要関係者と面談して意見を聞いた。
慰安婦ＴＦは、次のような基準で経緯を把握し、内容を評価した。
第一に、「被害者中心のアプローチ」についてである。慰安婦問題の解決は、本質的に「加害者対被害者」の構図で、被害女性の尊厳と名誉を回復し、傷を癒すことにある。被害救済の過程で被害者の参加が何よりも重要であり、政府は被害者の意思と立場を収束して、外交交渉に臨む責務がある。
第二に、戦時性暴力である慰安婦問題は、反人道的不法行為であり、普遍的人権の問題である。国際社会は、戦時性暴力の問題に関する持続的で体系的な解決の努力をしながら、被害者救済のための国際規範を発展させてきた。したがって慰安婦問題に関しては、韓日両者の観点だけでなく、国際的な観点も考慮されるべきである。
第三に、過去とは異なり、今日の外交は、政府官僚の手に完全に任されたのではなく、国民とともにするものでなければならない。さらに慰安婦問題のように、国民の関心が大きい事案は、国民とともに呼吸する民主的な手続きと過程を通じて適切に解決するべきである。
第四に、慰安婦問題は、日韓関係だけでなく、韓国の外交全般に大きな影響を与える事案である。したがって、関係省庁間で、交渉関係者の間の有機的な協力体系と緊密な意思疎通を通じ、全体的な対外政策とのバランスをなす交渉戦略を用意することが重要である。
慰安婦ＴＦは、記録報告等で慰安婦合意がなされた経緯を見て、(1)合意内容、(2)合意の構図、(3)被害者中心の解決、(4)政策決定過程および体系、に分けて評価を行った。
慰安婦ＴＦは、慰安婦合意の経緯と内容についての検討と評価を、任務が限定されているので、慰安婦合意の今後の処理方向に関しては言及しないとした。
＜慰安婦ＴＦ会議開催日時＞
全体会議(12回) 補充会議(全10回)
ＴＦ発足及び
第１回会議 7月31日
第２回会議 8月25日
第３回会議 9月 1日 3-1回会議 9月 7日
第４回会議 9月15日 4-1回会議 9月22日
第５回会議 9月29日
第６回会議 10月13日 6-1回会議 10月17日
第７回会議 10月27日 7-1回会議 11月 6日
第８回会議 11月10日 8-1回会議 11月14日
第９回会議 11月24日 9-1回会議 12月 1日,9-2回会議 12月2日,9-3回会議 12月6日
第10回会議 12月 8日 10-1回会議 12月15日,10-2回会議 12月18日
第11回会議 12月22日
第12回会議 12月26日
※12月1日から12月16日まで集中議論
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II. 위안부 합의 경위
1. 국장급 협의 전 단계(~2014년 4월)
1991년 8월 김학순 일본군위안부 피해자의 최초 공개 증언은 한·일 양국뿐 아니라 국제사회에서 본격적으로 위안부 문제를 공론의 장으로 끌어올리는 계기가 되었다.
1993년 3월 김영삼 대통령은 위안부 문제에 관하여 일본에 금전적 보상을 요구하지 않고 한국 정부가 피해자들을 직접 지원하겠다고 밝혔다. 대신 일본 정부에 위안부 문제의 진상을 조사할 것을 요구하였다. 1)
일본 정부는 1993년 8월 위안소의 설치와 관리 등에 일본군이 관여했으며 일본군위안부의 모집과 이송 등이 총체적으로 본인의 의사에 반하여 이루어졌음을 인정하는 고노 관방장관 담화를 발표하였다. 이를 계기로 한국 정부는 같은 날 위안부 문제를 한·일 양자 차원의 외교협상 대상으로 삼지 않겠다는 방침을 밝혔다.
일본 정부는 1995년 7월 ‘여성을 위한 아시아평화국민기금’(이하 ‘아시아여성기금’)을 설립하여 위안부 피해자들에게 일본 총리 명의의 사죄 편지와 함께, 인도적 조치로 금전을 지급하였다.2)
1) 1993년 3월 한국 외무부는 정부의 자체적인 구호 대책을 마련하고 일본 쪽에 대해 성의있는 진상조사를 촉구하겠다고 발표 하였다. 같은 해 6월 「일제하 일본군위안부 피해자에 대한 생활안정지원법」이 제정되어 피해자에게 1인당 5백만원의 생활 보호 기본금이 지급되었고, 생활보호법, 의료보호법 등에 따라 생활지원금 지급(월 15만원), 의료 혜택 등 지원이 이루어졌 다. 1998년 4월 김대중 정부는 피해자에 대한 생활보호 기본금을 4천3백만원으로 확대하는 등 피해자에 대한 지원을 강화하 였다.
2) 아시아여성기금으로부터 금전을 수령한 한국인 피해자는 공식적으로 7명으로 알려져 있으나, 2014년 6월 일본 정부가 발표 한 고노 담화 검토보고서에서는 아시아여성기금이 한국인 피해자 61명에게 1인당 위로금 200만엔과 의료복지지원금 300만 엔을 지급하였다고 기술되어 있다.
일본 정부는 1965년 「대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결과 경제협력에 관한 협정」(이하 ‘청구권협정’)으로 위안부 문제가 이미 해결되어 법적 책임이 없다는 입장이다. 반면, 한국 정부는 반인도적 불법행위인 위안부 문제가 양국 사이의 재정적, 민사적 채권·채무 관계를 다룬 청구권협정에서 해결되지 않은 사안이라는 입장이다.3)
한·일 양국의 입장이 평행선을 달리고 있는 가운데 2011년 8월 한국 헌법재판소가 위안부 문제에 관한 위헌 결정을 내렸다. 헌법재판소는 청구권협정으로 위안부 피해자들의 일본에 대한 배상청구권이 소멸되었는지에 관해 한·일 양국 사이에 해석상의 분쟁이 있으며, 한국 정부가 이를 청구권협정 분쟁해결 절차4)에 따라 해결하지 않고 있는 것이 위헌이라고 결정하였다. 이에 따라 한국 정부는 2011년 9월, 11월 두 차례 청구권협정 제3조 제1항에 따른 양자협의를 일본에 요청하였다. 그러나 일본은 응하지 않았다.
2011년 12월 한·일 정상회담에서 이명박 대통령은 위안부 문제 해결을 위한 일본 정부의 결단을 촉구하였다. 일본 쪽은 2012년 3월 ‘사사에 안’으로 알려진 인도적 차원의 해결구상5)을비공식으로 제안하였으나, 한국 정부는 국가책임 인정이 필요하다는 이유로 거부하였다. 2012년 후반 한·일 양국 정부는 물 밑에서 위안부 문제에 관한 협의를 추진하기도 하였으나, 성과를 거두지 못하였다.
3) 2005년 8월26일 총리실 산하의 한일회담 문서공개 후속대책 관련 민관공동위원회는 “일본군 ‘위안부’ 문제 등 일본 정부․군 등 국가권력이 관여한 반인도적 불법행위에 대해서는 청구권협정에 의하여 해결된 것으로 볼 수 없고 일본 정부의 법적 책임 이 남아 있다”고 발표하였다.
4) 청구권 협정에 따르면 협정의 해석 및 이행에 관한 양국 사이의 분쟁은 우선 외교상의 경로를 통하고(제3조 제1항), 외교상 경로로 해결할 수 없었던 분쟁은 중재에 의하여 해결(제3조 제2, 3항)하도록 규정하고 있다.
5) 2012년 3월 일본 외무성의 사사에 사무차관이 제시한 구상으로 ①총리 사죄 표명, ②정부 예산에 의한 의료비 지원 등 인도 적 조치 실시, ③주한일본대사의 피해자 방문의 내용으로 구성되어 있다.
2013년 2월 출범한 박근혜 정부는 일본을 설득하여 성의 있는 조치를 끌어낸다는 방침을 세우고, 일본 쪽에 위안부 문제를 논의하는 실무협의를 개최하자고 지속적으로 요구하였다. 하지만, 위안부 문제를 포함한 역사인식에 관한 양국 정상의 이견 때문에 별다른 진전이 없었다.
2. 국장급 협의를 통한 해결 노력(2014년 4월~2015년 2월)
2014년 3월24일-25일 네덜란드 헤이그에서 핵안보정상회의가 열렸다. 미국은 한·미·일 협력 차원에서 한·일 관계 개선을 위해 노력하였고, 3월25일 한·미·일 3국 정상회담이 별도로 개최되었다. 이 과정에서 한·일 양국은 위안부 문제를 다루는 국장급 협의를 개시하기로 합의하였다.
위안부 문제 관련 한·일 국장급 협의는 한국 외교부 동북아국장과 일본 외무성 아시아대양주국장 사이에 2014년 4월16일부터 2015년 12월28일 합의 발표 하루 전까지 모두 12차례 열렸으며, 중간에 비공개 협의도 있었다.
<위안부 문제 관련 한·일 국장급 협의 개최 일시 및 장소>
일시 구분 장소 일시 구분 장소
2014. 4.16 제 1차 협의 서울 2015. 3.16 제 7차 협의 서울
2014. 5.15 제 2차 협의 도쿄 2015. 6.11 제 8차 협의 도쿄
2014. 7.23 제 3차 협의 서울 2015. 9.18 제 9차 협의 도쿄
2014. 9.19 제 4차 협의 도쿄 2015.11.11 제10차 협의 서울
2014.11.27 제 5차 협의 서울 2015.12.15 제11차 협의 도쿄
2015. 1.19 제 6차 협의 도쿄 2015.12.27 제12차 협의 서울
국장급 협의가 개시된 뒤에도 양쪽이 기본 입장만 되풀이하면서 좀처럼 교섭에 진전이 없자, 협상 대표의 급을 높여 정상과 직접 소통할 수 있는 고위급 비공개 협의가 필요하다는 의견이 양쪽에서 나오기 시작하였다.
3. 고위급 협의를 통한 합의 도출(2015년 2월~2015년 12월)
(1) 고위급 협의 개시
한국 정부는 국장급 협의의 교착상태를 풀기 위해 2014년 말 고위급 협의를 병행 추진하기로 방침을 정하였다. 이때부터 협상의 중심이 고위급 비공개 협의로 옮겨가게 되었다. 일본 쪽이 협상 대표로 국가안전보장회의 사무국장을 내세움에 따라 한국 쪽은 대통령의 지시로 이병기 국가정보원장이 대표로 나섰다.6)
6) 이병기씨는 처음부터 끝까지 고위급 협의 대표로 참여하였다.
1차 협의 때는 국정원장이었으나, 2차 협의 직전인 2015년 2월 대통령 비서실장이 되었다.
(2) 고위급 협의를 통한 잠정 합의
제1차 고위급 협의는 2015년 2월 열렸고, 같은 해 12월28일 합의 발표 직전까지 8차례의 협의가 있었다. 양쪽은 수시로 고위급 대표 사이의 전화협의와 실무급 차원의 협의도 병행하였다. 주무부처인 외교부는 고위급 협의에 직접 참여하지는 못하였다. 그러나 고위급 협의의 결과를 청와대로부터 전달받은 뒤 이를 검토하였고, 의견을 청와대에 전달하였다.
한국 쪽은 제1차 고위급 협의에 앞서 2015년 1월 열린 제6차 국장급 협의에서 핵심적인 요구사항으로 ‘도의적’ 등의 수식어가 없는 일본 정부의 책임 인정, 이전보다 진전된 내용의 공식 사죄 및 사죄의 불가역성 담보,일본 정부의 예산을 사용한 이행조치 실시를 제시하였다.
일본 쪽은 제1차 고위급 협의에서 일본 쪽이 취할 조치와 함께, 최종적·불가역적 해결 확인, 주한 일본대사관 앞 소녀상 문제 해결, 국제사회에서 비난·비판 자제 등 한국 쪽이 실시할 조치를 제시하였다. 일본 쪽은 이를 공개 부분 및 비공개 부분으로 나누어서 합의에 포함시키기를 원하였다.
양쪽은 고위급 협의 개시 약 2개월 만인 2015년 4월11일 제4차 고위급 협의에서 대부분의 쟁점을 타결하여 잠정 합의하였다. 합의 내용은 일본 정부의 책임 문제와 사죄, 금전적 조치와 같은 세 가지 핵심 사항은 물론,최종적·불가역적 해결, 소녀상 문제, 국제사회에서 상호 비난·비판 자제의 항목을 포함하고 있었다. 또한 관련 단체 설득, 제3국 기림비, ‘성노예’ 용어에 관한 비공개 내용도 포함되어 있었다.
(3) 고위급 협의의 교착 및 최종 합의
2015년 4월 잠정 합의 내용에 관하여 양국 정상의 추인을 받는 과정에서 일본 쪽은 비공개 부분인 제3국의 기림비와 관련하여, 기림비 설치 움직임을 한국 정부가 지지하지 않는다는 내용을 추가하기를 희망하였다. 한국 쪽은 그러한 내용을 추가하는 것은 이미 타결된 내용에 관한 본질적 수정이기 때문에 수용할 수 없다고 하였다.
이런 가운데 2015년 6월 말 이른바 ‘군함도’를 비롯한 일본 근대산업시설의 유네스코 세계유산 등재 문제로 양국 정부의 갈등이 커지면서, 위안부 문제에 관한 협의도 더 이상 진전되지 않았다.
2015년 11월1일 서울에서 열린 한·일·중 3국 정상회의는 중단되었던 고위급 협의를 재개하는 계기가 되었다. 11월2일 한·일 정상회담에서 양국 정상은 한·일 국교 정상화 50주년이라는 점을 감안하여 가능한 한 빠른 시일 안에 위안부 문제를 타결하기로 의견을 모았다. 박근혜 대통령은 연내 타결에 강한 의욕을 보였으며, 2015년 12월23일 제8차 고위급 협의에서 합의가 최종 타결되었다.
한·일 외교장관은 2015년 12월28일 서울에서 회담을 열어 합의 내용을 확인한 데 이어 공동기자회견을 열어 이를 발표하였다. 같은 날 양국 정상은 전화 통화로 합의 내용을 다시 확인하였다. 그리고 대통령은 위안부 문제와 관련한 대국민 메시지를 발표하였다.
최종 합의 내용은 제3국 기림비와 소녀상 부분이 일부 수정된 것을 제외하고는 잠정 합의 내용과 동일하였다.
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Ⅱ． 慰安婦合意の経緯
1. 局長級協議前の段階（～2014年4月）
1991年8月の金学順(キム・ハクスン)日本軍慰安婦被害者の初めての公開証言は、日韓両国だけでなく、国際社会で本格的に慰安婦問題を公論の場に引き上げるきっかけとなった。
1993年3月、金泳三(キム・ヨンサム)大統領は、慰安婦問題について、日本に金銭的補償を要求せず、韓国政府が被害者を直接支援すると述べた。代わりに、日本政府に、慰安婦問題の真相を調査することを要求した。1）
日本政府は、1993年8月、慰安所の設置や管理などに日本軍が関与しており、日本軍慰安婦の募集や移送などが総体的に本人の意思に反して行われたことを認める河野官房長官談話を発表した。これをきっかけに、韓国政府は同日、慰安婦問題を、韓日両者レベルの外交交渉対象にしないという方針を明らかにした。
日本政府は、1995年7月に「女性のためのアジア平和国民基金」（以下「アジア女性基金」）を設立し、慰安婦被害者に日本の首相の謝罪の手紙と一緒に、人道的措置として金銭を支給した。2）
1）1993年3月に韓国外務省は、政府の独自の救済対策を用意して、日本側に対して誠意ある真相調査を促すと発表した。同年6月に「日帝下日本軍慰安婦被害者の生活の安定支援法」が制定され、被害者に１人当たり500万ウォンの生活保護基本金が支給され、生活保護法、医療法などに基づいて生活支援金支給（月15万ウォン）、医療特典など支援が行われた。1998年4月、金大中政府は、被害者に対する生活保護基本金を4千3百万ウォンに拡大するなど、被害者への支援を強化した。
2）アジア女性基金から金銭を受領した韓国人被害者は、正式には７名ということが知られているが、2014年6月に日本政府が発表した河野談話見直しでは、アジア女性基金は、韓国人被害者61人に、１人当り慰労金200万円と医療福祉支援金300万円を支給したと記述されている。
日本政府は、1965年の「財産及び請求権に関する問題の解決並びに経済協力に関する日本国と大韓民国との間の協定」（以下「請求権協定」）によって、慰安婦問題はすでに解決されており日本には法的責任がないという立場である。一方、韓国政府は、反人道的不法行為である慰安婦問題は、両国間の財政、民事的債権・債務関係を扱った請求権協定では解決されていない事案であるという立場である。3）
韓日両国の立場が平行線を走っている中、2011年8月、韓国憲法裁判所が、慰安婦問題に関する違憲決定を下した。憲法裁判所は、請求権協定で、慰安婦被害者たちの日本に対する賠償請求権が消滅しているのかどうかについて、日韓両国の間に解釈の紛争があり、韓国政府がこれを請求権協定の紛争解決手続4）に基づいて解決していないことが違憲であると決定した。これにより、韓国政府は、2011年9月と11月の２回、請求権協定第３条第１項の規定による両者協議を、日本に要請した。しかし、日本は応じなかった。
2011年12月、韓日首脳会談で、李明博(イ・ミョンバク)大統領は、慰安婦問題解決のための日本政府の決断を促した。日本は、2012年3月に、「佐々江案」として知られている人道的立脚の解決構想5）を非公式に提案したが、韓国政府は、国家の責任を認めることが必要だという理由で拒否した。2012年後半、日韓両国政府は、水面下でも慰安婦問題に関する協議を推進したが、成果を上げられなかった。
3）2005年8月26日、総理室傘下の韓日会談文書公開後続対策関連官民共同委員会は、「日本軍『慰安婦』問題など、日本政府や軍など国家権力が関与した反人道的不法行為については、請求権協定によって解決されたものと見ることができず、日本政府の法的責任が残っている」と発表した。
4）請求権協定によると、協定の解釈及び実施に関する両国間の紛争は、まず外交上の経路を通して(第３条第１項)、そして外交上の経路によって解決することができなかった紛争は、仲裁によって解決(第３条第２、３項)と規定している。
5）2012年3月、日本外務省の佐々江事務次官が提示した構想として、①首相の謝罪表明、②政府予算による医療費支援など、人道的措置の実施、③在韓日本大使の被害者への訪問、の内容で構成されている。
2013年2月に発足した朴槿恵政府は、日本を説得して誠意ある措置を引き出す方針を立て、日本政府に慰安婦問題を議論する実務者協議を開催しようと継続的に要求した。しかし、慰安婦問題を含む歴史認識に関する両国首脳の意見において、特別な進展はなかった。
2. 局長級協議を通じての解決への努力（2014年4月～2015年2月）
2014年3月24日～25日、オランダのハーグで核安全保障サミットが開かれた。米国は、韓・米・日の協力の次元で、韓日関係の改善のために努力し、3月25日、韓・米・日３国首脳会談が別途開催された。この過程で、韓日両国は、慰安婦問題に対処する局長級協議を開始することに合意した。
慰安婦問題に関連した韓日局長級協議は、韓国外交部北東アジア局長と日本国外務省アジア大洋州局長との間に、2014年4月16日から2015年12月28日の合意発表日まで計１２回開かれ、間に非公開協議ももたれた。
＜慰安婦問題に関連した韓日局長級協議開催日時及び場所＞
日 時 区 分 場所 日 時 区 分 場所
2014. 4.16 第１回協議 ソウル 2015. 3.16 第７回協議 ソウル
2014. 5.15 第２回協議 東 京 2015. 6.11 第８回協議 東 京
2014. 7.23 第３回協議 ソウル 2015. 9.18 第９回協議 東 京
2014. 9.19 第４回協議 東 京 2015.11.11 第10回協議 ソウル
2014.11.27 第５回協議 ソウル 2015.12.15 第11回協議 東 京
2015. 1.19 第６回協議 東 京 2015.12.27 第12回協議 ソウル
局長級協議が開始された後も、双方が基本的な立場だけ繰り返すばかりでなかなか交渉に進展がなかったため、交渉代表の級を高め、首脳に直接の意思交流ができる高官級非公開協議が必要だという意見が両側から出始めた。
3. 高官級協議を通じた合意導出（2015年2月～2015年12月）
（1）高官級協議を開始
韓国政府は、局長級協議の膠着状態を解くために、2014年末、高官級協議を並行推進する方針を定めた。この時から、交渉の中心は、高官級非公開協議に移された。日本は、交渉代表として、国家安全保障会議事務局長を打ち出したのに基づいて、韓国側は、大統領の指示で、イ・ビョンギ国家情報院長を代表として出した。6）
6）イ・ビョンギ氏は最初から最後まで高官級協議代表として参加した。
第１回協議の時は国政院長だったが、第２回協議直前の2015年2月に大統領秘書室長になった。
（2）高官級協議を通じての暫定合意
第１回高官級協議は、2015年2月に開かれ、同年12月28日の合意発表直前までに、８回の協議がもたれた。双方とも頻繁に高官級の代表との間の電話協議と実務級レベルの協議も並行している。主務省庁である外交部は、高官級協議に、直接参加することはできなかった。しかし、高官級協議の結果が青瓦台から伝達された後、これを検討し、意見を青瓦台に伝達した。
韓国側は、第１回高官級協議に先立ち、2015年1月に開かれた第６回局長級協議で重要な要件として、「道義的」などの修飾語がない日本政府の責任の認定、以前より進展した内容の公式謝罪、謝罪の不可逆性の担保、日本政府の予算を使用した履行措置の実施、を提示した。
日本側は、第１回高官級協議で、日本側がとる措置とともに、最終的かつ不可逆的解決の確認、在韓日本大使館前少女像問題解決、国際社会での非難・批判を自制するなど、韓国側が実施する措置を提示した。日本側は、これを公開部分と非公開部分に分けて、合意に含ませた。
双方は、高官級協議を開始して、約２か月ぶりの2015年4月11日、第４回高官級協議で、ほとんどの争点を妥結して、暫定合意した。合意内容は、日本政府の責任問題、謝罪、金銭的措置、のような３つの主要な事項はもちろん、最終的かつ不可逆的解決、少女像問題、国際社会での相互の非難・批判の自制、の項目が含まれていた。また、関連団体の説得、第三国の碑、「性奴隷」の用語、に関する非公開情報も含まれていた。
（3）高官級協議の膠着と最終合意
2015年4月暫定合意の内容について、両国首脳の追認を受ける過程で、日本側は、非公開の部分である第三国の碑に関連して、碑設置の動きを韓国政府は支持していない旨の内容を追加することを希望した。韓国側は、このような内容を追加することは、すでに妥結された内容に関する本質修正であるため、受け入れられないとした。
このような中、2015年6月末、いわゆる「軍艦島」をはじめとする日本近代産業施設のユネスコ世界遺産登録の問題により、両国政府の葛藤が大きくなり、慰安婦問題に関する協議は進展しなくなった。
2015年11月1日に、ソウルで開かれた韓・日・中３か国首脳会議は、中断していた高官級協議を再開するきっかけとなった。11月2日、韓日首脳会談で、両国首脳は、韓日国交正常化50周年という点を勘案して、可能な限り早い時期に慰安婦問題を妥結するよう意見を集約した。朴槿恵大統領は、年内妥結に強い意欲を見せ、2015年12月23日、第８回高官級協議において、合意が最終妥結された。
韓日外相は、2015年12月28日、ソウルで会談を開き、合意内容を確認したのに続いて、共同記者会見を開き、これを発表した。同日、両首脳は電話で合意内容を再確認した。そして大統領は、慰安婦問題と関連した対国民メッセージを発表した。
最終的な合意内容は、第三国の碑と少女像の部分が一部変更されたことを除いては、暫定合意の内容と同じであった。
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III. 위안부 합의 평가
다음에서는 합의 내용, 합의의 구도, 피해자 중심 해결, 정책 결정과정 및 체계로 나누어 평가하였다.
1. 합의 내용
(1) 공개 부분
가. 일본 정부 책임
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 일본 쪽 발표 내용)
위안부 문제는 당시 군의 관여 하에 다수의 여성의 명예와 존엄에 깊은 상처를 입힌 문제로서, 이러한 관점에서 일본 정부는 책임을 통 감함.
책임 부분에서 일본 정부의 책임을 수식어 없이 명시하도록 한 것은 책임에 관한 언급이 없었던 고노 담화와, 책임 앞에 ‘도의적’이 붙어 있었던 아시아여성기금 당시 일본 총리 편지와 비교하여 진전이라고 볼 수 있다. 또한 ‘일본 정부로서 책임을 통감’한다는 데 더하여, 총리의 사죄와 반성의 마음 표명, 그리고 일본 정부의 예산 출연을 전제로 한 재단 설립이 합의 내용에 포함된 것은 일본이 법적 책임을 사실상 인정한 것으로 해석할 수 있는 측면이 있다.
그러나 일본 정부는 청구권협정으로 위안부 문제가 이미 해결되었으므로 법적 책임이 존재하지 않는다는 입장을 견지하고 있다. 일본 쪽은 협상 의 전 과정과 협상 타결 직후 정상 사이의 전화 통화에 이르기까지 일관되고 반복적으로 이러한 입장을 밝혔다.
한국 정부는 일본이 확고한 법적 입장을 고수하고 있어 법적 책임 인정을 이끌어내는 것은 어렵다고 보고, 일본 정부가 법적 책임을 사실상 인정한 것으로 해석될 수 있도록 하는 현실적인 방안을 추진하였다. 한국 쪽은 “소모적인 법리 논쟁을 벌이는 것보다는 피해자들을 중심으로 생각하면서 피해자들이 납득할 수 있는 해결방안을 도출한다는 자세로 창의적인 해결방안을 모색하는 것이 바람직하다”는 입장에서 협상을 진행하였다.
법적 책임 인정은 피해자 쪽의 핵심 요구사항의 하나였다. 외교부도 내부 검토에서 법적 책임은 국내설득에서 핵심적인 사안이며 단순히 ‘일본 정부 책임’으로 할 경우 국내 설득에 난항이 예상된다며 문제점을 인식하고 있었다. 한·일 양쪽은 이 부분이 논란이 될 것을 예상하여 ‘발표 내용에 관한 언론 질문 때 응답요령’에서 “합의 문안 중 ‘책임‘의 의미에 대한 문의 때 『일본군위안부 피해자 문제는 당시 군의 관여 하에, 다수의 여성의 명예와 존엄에 깊은 상처를 준 문제이며, 이러한 관점에서 일본 정부는 책임을 통감하고 있음』이라는 표현 그대로이며, 그 이상도 이하도 아니다”라고 답변하기로 조율하였다.7)
7) '발표 내용에 관한 언론 질문 때 응답요령' 에는 위의 내용 이외에도 아래와 같은 내용이 함께 들어 있다.
(질문) 이번 합의에 따라 실시하려는 구체적인 사업 내용이 있는지, 또한 본 사업에 수반되는 예산규모는 어느 정도를 상정하고 있는지?
(응답) 한국 정부가 일본군위안부 피해자에 대한 지원을 목적으로 재단을 설립하고, 여기에 일본 정부 예산으로 자금을 일괄 거출 하고, 한‧일 양국 정부가 협력하여 모든 일본군위안부 피해자들의 명예와 존엄의 회복, 마음의 상처 치유를 위한 사업을 실시하기 로 함. 구체적으로는 ▴모든 일본군위안부 피해자들의 명예와 존엄의 회복에 기여하는 마음의 상처 치유를 위한 조치, ▴의료 서 비스 제공(의약품 지급 포함), ▴건강관리 및 요양, 간병 지원, ▴상기 재단의 목적에 비추어 적절한 기타 조치를 생각하고 있는 데, 사업은 앞으로 한일 양국 정부 간 합의된 내용의 범위 내에서 실시함. 일본 정부가 거출하는 예산 규모에 대해서도 향후 조정 해 나갈 예정인데, 대략 000엔 정도를 상정하고 있음.
한국 쪽은 협상에서 종래 일본의 ‘도의적 책임 통감’보다 진전된 ‘책임 통감’의 표현을 얻어내었다. 그러나 ‘법적’ 책임이나 책임 ‘인정’이라는 말은 이끌어내지 못하였다. 한국 쪽은 이를 보완하기 위하여 피해자 방문 등 피해자의 마음을 얻을 수 있는 조치를 일본 쪽에 요구하였으나 합의에 포함시키지 못하였다.
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Ⅲ．慰安婦合意の評価
次は、合意内容、合意の構図、被害者中心の解決、政策決定過程、および体系に分けて評価した。
１．合意内容
（1）公開部分
ア．日本政府の責任
□（韓日の外相共同記者会見、日本側の発表内容）
慰安婦問題は、当時の軍の関与の下に、多数の女性の名誉と尊厳を深く傷つけた問題であり、かかる観点から、日本政府は責任を痛感している。
責任の部分で、日本政府の責任を、修飾語なしで明示するようにしたことは、責任に関する言及がなかった河野談話、また責任の前に「道義的」がついていたアジア女性基金実施時の日本の首相の手紙と比較して、進展と見ることができる。また、「日本政府は責任を痛感」することに加えて、首相の謝罪と反省の心を表明し、日本政府の予算拠出を前提とした財団の設立が合意内容に含まれているのは、日本が法的責任を事実上認めたものと解釈することができる側面がある。
しかし、日本政府は、請求権協定で慰安婦問題はすでに解決されたので法的責任は存在しないという立場を堅持している。日本側は、交渉協議の全過程と交渉妥結の直後、通常の間の通話に至るまで、一貫して繰り返しこのような立場をとった。
韓国政府は、日本がかたくなに法的立場を固守しており、法的責任の認定を引き出すのは難しいと見て、日本政府が法的責任を事実上認めたものと解釈されるようにする現実的な方策を推進した。韓国側は「消耗的な法理論争を繰り広げるのではなく、被害者を中心に考えながら、被害者が納得できる解決策を導き出すという姿勢で創造的な解決策を模索することが望ましい」との立場で交渉を進めた。
法的責任を認めさせることは、被害者側の重要な要件の一つであった。外交部も、内部検討で、法的責任は国内の説得の上で重要な事案であり、単純に「日本政府の責任」とした場合、国内の説得に難航が予想されるとの問題を認識していた。韓日両サイドは、この部分が問題になることを予想して、発表の内容に関してのマスコミからの質問は、答弁の想定で、「合意文案の『責任』の意味についての質問があった場合は、『日本軍慰安婦被害者問題は、当時の軍の関与の下に、多数の女性の名誉と尊厳を深く傷つけた問題であり、かかる観点から、日本政府は責任を痛感している』という表現そのままであり、それ以上でもそれ以下でもない」と答弁するよう調整した。7）
7）「発表内容に関するマスコミ質疑応答要領」には上の内容以外にも下記のような内容が盛り込まれている。
（質問）今回の合意に基づいて実施する具体的な事業内容があるのか、また、本事業に伴う予算規模はどの程度を想定しているのか？
（応答）韓国政府が日本軍慰安婦被害者への支援を目的に財団を設立し、ここに日本政府の予算で資金を一括拠出し、韓日両国政府が協力して、すべての日本軍慰安婦被害者の名誉と尊厳の回復、心の傷の治癒のための事業を実施することとする。具体的には、▲すべての日本軍慰安婦被害者の名誉と尊厳の回復に貢献する心の傷の治癒のための措置、▲医療サービス提供（医薬品支給を含む）、▲ヘルスケアと療養、介護支援、▲上記財団の目的に照らして適切なその他の措置を考えていること、事業は今後、韓日両国政府間の合意された内容の範囲内で実施する。日本政府が拠出する予算規模についても、今後調整していく予定だが、約000円程度を想定している。
韓国側は、交渉で、従来の日本の「道義的責任を痛感」より進展した「責任を痛感」の表現を導き出した。しかし、「法的」責任や「責任を認め」という言葉には至らなかった。韓国側は、これを補完するために、被害者への訪問など、被害者の心を納得させることができる措置を日本側に要求したが、合意に含めることはできなかった。
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나. 일본 정부 사죄
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 일본 쪽 발표 내용)
아베 내각총리대신은 일본국 내각총리대신으로서 다시 한 번 위안부 로서 많은 고통을 겪고 심신에 걸쳐 치유하기 어려운 상처를 입은 모든 분들에 대한 마음으로부터의 사죄와 반성의 마음을 표명함.
아베 총리는 내각총리대신 자격으로 사죄와 반성을 표명하였다. 과거 아시아여성기금 당시 피해자에게 전달된 일본 총리의 편지에도 ‘사죄와 반성의 마음’이라는 표현이 들어 있었으나, 위안부 합의에서는 좀 더 공식적인 형태로 이러한 뜻을 밝혔다는 점에서, 이번 사죄와 반성 표명은 종래보다는 나아진 것으로 볼 수 있다.
피해자 및 관련 단체는 일본 정부의 ‘되돌릴 수 없는’ 사죄를 요구하여 왔고, 한국 정부도 협상 과정에서 불가역적이고 공식성이 높은 내각 결정(각의 결정) 형태의 사죄를 요구하였다. 하지만, 내각 결정을 통한 사죄에는 이르지 못하였다. 또 형식이 피해자에게 사죄와 반성의 마음을 직접적으로 전하는 것이 아니었다. 내용도 아시아여성기금의 총리 편지 중 ‘도의적’ 용어만 빼고 동일한 표현과 어순을 그대로 되풀이하였다.
다. 일본 정부의 금전적 조치
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 일본 쪽 발표 내용)
일본 정부는 지금까지도 본 문제에 진지하게 임해 왔으며, 그러한 경 험에 기초하여 이번에 일본 정부의 예산에 의해 모든 전(前) 위안부 분들의 마음의 상처를 치유하는 조치를 강구함.
구체적으로는, 한국 정부가 전(前) 위안부 분들의 지원을 목적으로 하 는 재단을 설립하고, 이에 일본 정부 예산으로 자금을 일괄 거출하고, 한 일 양국 정부가 협력하여 모든 전(前) 위안부 분들의 명예와 존엄 의 회복 및 마음의 상처 치유를 위한 사업을 행하기로 함.
금전적 조치 부분에서 아시아여성기금과 달리, 일본 정부가 예산으로 전액 출연한 돈을 사용하여 한국 안에 재단이 설립되었다.8) 그리고 위안부 합의 당시 생존 피해자 47명중 36명과 사망 피해자 199명의 유가족 68명이 이 재단을 통하여 돈(생존자 1억원, 사망자 2천만원)을 받았거나 받을 의사를 밝혔다(12월 27일 현재).
8) 고위급 협의에서 합의된 ‘재단 설립에 관한 조치 내용’으로 아래와 같은 내용이 있다.
― 모든 일본군위안부 피해자분들의 명예와 존엄 회복 및 마음의 상처를 치유하기 위한 목적으로, 한국 국내의 적절한 재단에 대 해 일본 정부는 그 예산으로 자금을 일괄 거출하여, 사업의 재원으로 함.(※ 일본 정부 예산에 의한 거출은 1회에 한함.)
― 동 재단의 활동은 이하와 같음. ▴목적: 모든 일본군위안부 피해자분들의 명예와 존엄의 회복 및 마음의 상처 치유, ▴대상: 모든 일본군위안부 피해자 분들, ▴사업: ①모든 일본군위안부 피해자분들의 명예와 존엄의 회복에 기여하는 마음의 상처 치 유를 위한 조치, 의료 서비스 제공(의약품 지급을 포함), ②건강관리 및 요양‧간병 지원, ③상기 재단의 목적에 비추어 적절한 기타 조치, ▴실시 체제: 재단은 양국 정부 간 합의된 내용의 범위 내에서 사업을 실시함. 재단은 양국 정부에 대해 사업의 실시에 대해 정기적으로 통보하는 것으로 하며, 필요시 양국 정부 간 협의함.
― 재단 설립 방법: 한국 정부는 공익법인의 설립 절차에 따라 정부 등록 공익재단의 형태로 추진함.
― 재단 설립 및 일본 정부 예산의 거출 절차는 아래와 같이 추진함: ①한국 내 재단설립준비위원회 발족, ②양국 정부 간 재단 의 사업내용 및 실시방식 등을 포함한 구상서 교환, ③준비위원회-한국 정부 간 재단 사업 등 권한 위임을 위한 서한 교환, ④준비위원회-일본 정부 간 자금 거출을 위한 서한 교환, ⑤일본 정부의 재단에 대한 자금 거출.
위안부 문제가 청구권협정으로 해결되어 법적 책임이 없다는 일본을 상 대로 일본 정부의 예산만을 재원으로 하여 개인에게 지급될 수 있는 돈을 받아낸 것은 이제까지 없었던 일이다.9)
그러나 일본 쪽은 합의 직후부터, 재단에 출연하는 돈의 성격이 법적 책임에 따른 배상은 아니라고 하고 있다. 일부 피해자들과 관련 단체들도 배상 차원의 돈이 아니므로 받아들일 수 없다고 하고 있다. 이렇듯 피해자들 입장에서 책임 문제가 완전히 해소되지 않는 한, 피해자들이 돈을 받았다 하더라도 위안부 문제가 근본적으로 해결된 것은 아니다.
일본 정부가 내는 돈이 10억 엔으로 정해진 것은 객관적 산정 기준에 따른 것이 아니었다. 한·일 외교 당국의 협상과정에서 한국 정부가 피해자로부터 돈의 액수에 관해 의견을 수렴하였다는 기록은 보지 못하였다.
또, 한국에 설립된 재단을 통해 피해자와 유가족들에게 돈을 주는 과정에서 받은 사람과 받지 않은 사람으로 나뉘었다. 이로 인해 한·일 갈등 구도인 위안부 문제가 한국 내부의 갈등 구도로 변한 측면이 있다.
9) 고위급 협의에서 합의된 ‘재단 설립에 관한 논의 기록’으로 아래와 같은 내용이 있다.
― 현금 지급과 관련, 한국 쪽 대표로부터 사용처를 묻지 않는 현금을 일본군위안부 피해자분들에게 배포하는 것은 생각하지 않고 있으며, 정말로 필요한 경우에 그 사용처에 따라서 현금 지급을 하는 경우를 배제하지 않기를 바란다는 의미의 발언이 있 었음을 감안하여, 일본 쪽 대표는 그 전제로서 “현금의 지급은 포함하지 않는다”라는 표현의 삭제에 동의함.
― “재단은 양국 정부에 대해 사업의 실시에 대해서 정기적으로 통보하며, 필요시 양국 정부 간 협의한다”는 문안에 대해, 일본 쪽 대표로부터 동 문안으로 동의하기 위해서는 일본 정부의 의도에 반해서 재단 사업이 실시되지 않을 것임을 확인하기 바란 다고 언급한 점에 대해, 한국 쪽 대표로부터 그렇게 한다는 취지의 응답이 있었음.
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イ．日本政府の謝罪
□（韓日の外相共同記者会見、日本側の発表内容）
安倍内閣総理大臣は、日本国の内閣総理大臣として改めて、慰安婦として数多の苦痛を経験され、心身にわたり癒しがたい傷を負われた全ての方々に対し、心からおわびと反省の気持ちを表明する。
安倍首相は、内閣総理大臣の資格で謝罪と反省を表明した。過去のアジア女性基金当時、被害者に配信された日本の首相の手紙にも「謝罪と反省の気持ち」という表現が含まれていたが、慰安婦合意では、より正式な形で、これらの意味を明らかにしたという点では、今回の謝罪と反省の表明は、従来のよりは良くなったと見ることができる。
被害者と関連団体は、日本政府の「元に戻すことができない」謝罪を要求してきたし、韓国政府も交渉過程で、不可逆的公式性の高い内閣決定（閣議決定）の形の謝罪を要求した。しかし、内閣の決定を通した謝罪には至らなかった。また、形式において、被害者に謝罪と反省の気持ちを直接伝えるものではなかった。内容も、アジア女性基金の首相の手紙の中で、「道義的」の用語を除いて同じ表現と語順をそのまま繰り返した。
ウ．日本政府の金銭的措置
□（韓日外相共同記者会見、日本側の発表内容）
日本政府は、これまでも本問題に真摯に取り組んできたところ、その経験に立って、今般、日本政府の予算により、全ての元慰安婦の方々の心の傷を癒やす措置を講じる。
具体的には、韓国政府が、元慰安婦の方々の支援を目的とした財団を設立し、これに日本政府の予算で資金を一括で拠出し、日韓両政府が協力し、全ての元慰安婦の方々の名誉と尊厳の回復、心の傷の癒やしのための事業を行うこととする。
金銭的措置の部分で、アジア女性基金とは異なり、日本政府の予算から全額を拠出した金銭を使用して、韓国内に財団が設立された。8）そして慰安婦合意当時の生存被害者47のうちの36人、死亡被害者199人の遺族68人が、財団を介して、金銭（生存者１億ウォン、死者２千万ウォン）を受けたり、また受ける意思を明らかにした（12月27日現在）。
8）高官級協議で合意された「財団設立に関する措置の内容」に以下のような内容がある。
― すべての日本軍慰安婦被害者の方々の名誉と尊厳回復と心の傷を癒す目的で、韓国国内の適切な基盤について、日本政府は、その予算で資金を一括拠出し、事業の財源とする。（※日本政府予算による拠出は、１回に限る。）
― 同財団の活動は、以下のとおり。 ▲目的：すべての日本軍慰安婦被害者の方々の名誉と尊厳の回復と心の傷の治癒、▲対象：すべての日本軍慰安婦被害者の方々、▲事業：①すべての日本軍慰安婦被害者の方々の名誉と尊厳の回復に貢献する心の傷の治癒のための措置、医療サービス提供（医薬品の支給を含む）、②健康管理や療養・介護支援、③上記財団の目的に照らして適切なその他の措置、▲実施体制：財団は、両国政府間の合意された内容の範囲内で事業を実施する。財団は、両国政府に対して事業の実施について定期的に通知するものとし、必要に応じて、両国政府間協議をする。
― 財団設立方法：韓国政府は、公益法人の設立手続きに基づいて、政府登録公益財団の形で推進する。
― 財団を設立し、日本政府の予算の拠出手順は、以下のように推進する：①韓国内財団設立準備委員会発足、②両国政府間財団の事業内容及び実施方法などを含む口上書の交換、③準備委員会－韓国、政府間の財団事業等の権限委任のための書簡の交換、④準備委員会－日本、政府間の資金拠出のための書簡の交換、⑤日本政府の財団への資金拠出。
慰安婦問題は、請求権協定により解決されており法的責任はないという日本を相手に、日本政府の予算だけを財源にして個人に支給されることができる金銭を受け取ったということは、これまでなかったことである。9）
しかし、日本側は、合意直後から、財団に拠出する金銭の性格は法的責任に基づく賠償ではないとしている。また一部の被害者と関連団体も、賠償次元の金銭ではないので受け入れることができないとしている。このように被害者の立場で責任問題が完全に解消されない限り、被害者が金銭を受けたとしても慰安婦問題が根本的に解決されたわけではない。
日本政府が出す金銭が10億円と定められたのは、客観的算定基準によるものではなかった。韓日外交当局の交渉過程で、韓国政府が被害者から金銭の額について意見を取り入れたという記録は見られなかった。
また、韓国に設立された財団において、被害者と遺族に金銭を与える過程で、受け取る人と受け取らない人に分かれた。これにより、韓日間の摩擦構図である慰安婦問題が、韓国内の摩擦構図に変わってしまった側面がある。
9）高官級協議で合意された「財団設立に関する議論の記録」に以下のような内容がある。
― 現金支払いと関連して、韓国側代表から使途を問わない現金を日本軍慰安婦被害者の方々に配布することは考えておらず、本当に必要な場合に、その使途に応じて現金支給をする場合を排除しないことを望むという意味の発言があったことを勘案して、日本側代表は、その前提として、「現金の支払いは含まれていない」という表現の削除に同意する。
― 「財団は、両国政府に対して事業の実施について定期的に通知し、必要に応じて、両国政府間で協議する」は、編集のために、日本側の代表から、同テキストに同意するためには、日本政府の意図に反して、財団の事業が実施されないことを確認してほしいと述べた点については、韓国側代表から、そうする旨の応答があった。
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라. 최종적 및 불가역적 해결
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 일본 쪽 발표 내용)
일본 정부는 상기를 표명함과 함께, 이상 말씀드린 조치(외교장관 회 담 때는 ‘상기 ②의 조치’)10)를 착실히 실시한다는 것을 전제로, 이번 발표를 통해 동 문제가 최종적 및 불가역적으로 해결될 것임을 확인함.
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 한국 쪽 발표 내용)
한국 정부는 일본 정부의 표명과 이번 발표에 이르기까지의 조치를 평가하고, 일본 정부가 앞서 표명한 조치(외교장관 회담 때는 ‘상기 1.②의 조치’)를 착실히 실시한다는 것을 전제로 이번 발표를 통해 일본 정부와 함께 이 문제가 최종적 및 불가역적으로 해결될 것임을 확인함. 한국 정부는 일본 정부가 실시하는 조치에 협력함.
※ 밑줄 추가는 위안부 티에프
10) 양쪽이 고위급 협의에서 합의한 내용은 ‘일본 정부는 상기를 표명함과 함께, 상기 ②의 조치를 착실히 실시한다는 것을 전 제로’였으나, 일본 쪽은 공동기자회견에서 ‘이상 말씀드린 조치를 착실히 실시한다는 것을 전제로’로 발표하였다. 한국 쪽은 사전에 합의된 내용인 ‘일본 정부가 상기 1.②의 조치를 착실히 실시한다는 것을 전제로’를, 공동기자회견에서 ‘일본 정부가 앞서 표명한 조치를 착실히 실시한다는 것을 전제로’라고 발표하였다.
최종적·불가역적 해결이라는 표현이 합의에 들어간 것은 위안부 합의 발표 뒤 국내에서 논란이 큰 사안이었다.
‘불가역적’이라는 표현이 합의에 들어간 경위를 보면, 2015년 1월 제6차 국장급 협의에서 한국 쪽이 먼저 이 용어를 사용하였다. 한국 쪽은 기존에 밝힌 것보다 진전된 일본 총리의 공식 사죄가 있어야 한다면서, 불가역성을 담보하기 위해 내각 결정을 거친 총리 사죄 표명을 요구하였다.
한국 쪽은 일본의 사죄가 공식성을 가져야 한다는 피해자 단체의 의견을 참고하여, 이러한 요구를 하였다. 피해자 단체는 일본이 그간 사죄를 한 뒤 번복하는 사례가 빈번하였다고 하면서, 일본이 사죄할 경우 ‘되돌릴 수 없는 사죄’가 되어야 할 것이라는 점을 강조해 왔다. 2014년 4월 피해자 단체들은「일본군위안부 문제 해결을 위한 한국시민사회의 요구서」에서 “범죄사실과 국가적 책임에 대해 번복할 수 없는 명확한 방식의 공식 인정, 사죄 및 피해자에 대한 법적 배상”을 주장한 바 있다.
일본 쪽은 국장급 협의 초기에는 위안부 문제가 ‘최종적’으로 해결되어야 한다고만 말하였으나, 한국 쪽이 제6차 국장급 협의에서 사죄의 불가역성의 필요성을 언급한 직후 열린 제1차 고위급 협의부터 ‘최종적’ 외에 ‘불가역적’ 해결을 함께 요구하였다.
2015년 4월 제4차 고위급 협의에서 이러한 일본 쪽의 요구가 반영된 잠정 합의가 이루어졌다. 한국 쪽은 ‘사죄’의 불가역성을 강조하였는데 당초 취지와는 달리, 합의에서는 ‘해결’의 불가역성을 의미하는 것으로 맥락이 바뀌었다.
외교부는 잠정 합의 직후 ‘불가역적’ 표현이 포함되면 국내적으로 반발이 예상되므로 삭제가 필요하다는 검토의견을 청와대에 전달하였다. 그러나 청와대는 ‘불가역적’의 효과는 책임 통감 및 사죄 표명을 한 일본 쪽에도 적용할 수 있다는 이유로 받아들이지 않았다.
‘최종적 및 불가역적 해결’이 들어 있는 문장 앞에 ‘일본 정부가 재단 관련 조치를 착실히 실시한다는 것을 전제로’라는 표현을 넣자고 먼저 제안한 쪽은 한국이었다. 한국 쪽은 위안부 합의 발표 시점에는 일본 정부의 예산 출연이 아직 이루어지지 않을 것이기 때문에 이행을 확실하게 담보하기 위해 이러한 표현을 제안하였다.
이 구절은 최종적이고 불가역적인 해결의 전제에 관한 논란을 낳았다.일본 정부가 예산을 출연하는 것만으로 위안부 문제가 최종적이고 불가역적으로 해결된다고 해석될 여지를 남겼기 때문이다. 그러나 한국 쪽은 협의 과정에서 한국 쪽의 의도를 확실하게 반영할 수 있는 표현을 포함시키려는 노력을 적극적으로 하지 않았다.
결국 양쪽은 위안부 문제의 ‘해결’은 최종적·불가역적으로 명확하게 표현하면서 ‘법적 책임’ 인정은 해석을 통하여서만 할 수 있는 선에서 합의하였다. 그럼에도 한국 정부는 일본 쪽의 희망에 따라 최종 합의에서 일본 정부의 표명과 조치를 긍정적으로 평가하였다. 또, 일본 정부가 실시하는 조치에 협력한다고도 언급하였다.
마. 주한일본대사관 앞 소녀상
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 한국 쪽 발표 내용)
정부는 일본 정부가 주한일본대사관 앞의 소녀상에 대해 공관 의 안녕·위엄의 유지라는 관점에서 우려하고 있는 점을 인지하고, 한 국 정부로서도 가능한 대응방향에 대해 관련 단체와의 협의 등을 통 해 적절히 해결되도록 노력함.
일본 쪽은 소녀상 문제에 관하여 각별한 관심을 보였다. 합의 내용은 외교장관이 공동기자회견에서 발표한 부분과 발표하지 않은 부분으로 나뉘어져 있는데, 소녀상 문제는 양쪽에 모두 포함되었다.
소녀상 문제 등과 관련하여 양쪽이 비공개로 한 부분은 다음과 같다.
일본 쪽은 “이번 발표에 따라 위안부 문제는 최종적 및 불가역적으로 해결될 것이므로, 정대협 등 각종 단체 등이 불만을 표명할 경우에도 한국 정부로서는 이에 동조하지 않고 설득해 주기 바람. 주한일본대사관 앞의 소녀상을 어떻게 이전할 것인지, 구체적인 한국 정부의 계획을 묻고 싶음”이라고 언급하였다.
이에 대해 한국 쪽은 “한국 정부는 일본 정부가 표명한 조치의 착실한 실시가 이루어진다는 것을 전제로, 이번 발표를 통해 일본군위안부 피해자 문제는 최종적 및 불가역적으로 해결될 것임을 확인하고, 관련 단체 등의 이견 표명이 있을 경우 한국 정부로서는 설득을 위해 노력함. 한국 정부는 일본 정부가 주한일본대사관 앞의 소녀상에 대해 공관의 안녕 위엄의 유지라는 관점에서 우려하고 있는 점을 인지하고, 한국 정부로서도 가능한 대응방향에 관해 관련 단체와의 협의 등을 통해 적절히 해결되도록 노력함”이라고 하였다.
일본 쪽은 협상 초기부터 소녀상 이전 문제를 제기하였고, 합의 내용의 공개 부분에 포함시키기를 희망하였다. 한국 쪽은 소녀상 문제를 협상 대상으로 삼았다는 비판을 우려하여 이 문제가 합의 내용에 포함되는 것을 반대하였다. 그러나 협상 과정에서 결국 이를 비공개 부분에 넣자고 제안하였다.
양쪽이 협상에서 구체적인 표현을 둘러싸고 밀고 당기기를 한 끝에, 최종적으로는 “관련 단체와의 협의 등을 통해 적절히 해결되도록 노력함”이라는 표현이 합의 내용의 공개 부분과 비공개 부분에 동시에 들어가게 되었다. 한국 쪽은 이것이 소녀상 이전을 합의한 것이 아니며, 발표 내용에 있는 ‘노력한다’ 이상의 약속은 따로 없다고 설명하여 왔다. 특히, 국회, 언론 등이 공개된 내용 외의 합의가 있는지를 물은 데 대해 소녀상과 관련해서 그런 합의는 없다는 취지로 답변하여 왔다.
그러나 한국 쪽은 공개 부분에서 소녀상 관련 발언을 한 것과 별도로,비공개 부분에서 일본 쪽이 소녀상 문제를 제기한 것에 대해 대응하는 형식으로 같은 내용의 발언을 다시 반복하였다. 특히, 비공개 부분에서 한국 쪽의 소녀상 관련 발언은 공개 부분의 맥락과는 달리, “소녀상을 어떻게 이전할 것인지, 구체적인 한국 정부의 계획을 묻고 싶음”이라는 일본 쪽의 발언에 대응하는 형태로 되어 있다.
소녀상은 민간단체 주도로 설치된 만큼 정부가 관여하여 철거하기 어렵다고 하여 왔음에도 불구하고, 한국 쪽은 이를 합의 내용에 포함시켰다.이 때문에 한국 정부가 소녀상을 이전하기로 약속하지 않은 의미가 퇴색하게 되었다.
바. 국제사회 비난․비판 자제
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 일본 쪽 발표 내용)
또한, 일본 정부는 한국 정부와 함께 향후 유엔 등 국제사회에서 동 문제에 대해 상호 비난·비판하는 것을 자제함.
□ (한․일 외교장관 공동기자회견 한국 쪽 발표 내용)
한국 정부는 이번에 일본 정부가 표명한 조치가 착실히 실시된다는 것을 전제로 일본 정부와 함께 향후 유엔 등 국제사회에서 동 문제 에 대해 상호 비난·비판을 자제함.
국제사회에서의 상호 비난·비판 자제와 관련하여 한국 쪽은 이 문제 역시 위안부 문제가 해결되면 자연스럽게 풀릴 것이라고 주장하였으나 일본 쪽은 이러한 내용을 계속 포함하기를 원하였다. 한국 쪽은 ‘일본 정부가 표명한 조치가 착실히 실시된다는 것을 전제로’, 비난·비판을 ‘상호’ 자제하는 것으로 동의하였다.
위안부 합의 이후 청와대는 외교부에 기본적으로 국제무대에서 위안부 관련 발언을 하지 말라는 지시를 하기도 하였다. 그래서 마치 이 합의를 통해 국제사회에서 위안부 문제를 제기하지 않기로 약속했다는 오해를 불러왔다.
그러나 위안부 합의는 한·일 양자 차원에서 일본 정부의 책임, 사죄, 보상 문제를 해결하기 위한 것이었으며, 유엔 등 국제사회에서 보편적 인권 문제, 역사적 교훈으로 위안부 문제를 다루는 것을 제약하는 것은 아니다.
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エ．最終的かつ不可逆的解決
□（韓日外相共同記者会見、日本側の発表内容）
日本政府は上記を表明するとともに、以上申し上げた措置（外相会談時の「上記②の措置」）10）を着実に実施するとの前提で、今回の発表により、この問題が最終的かつ不可逆的に解決されることを確認する。
□（韓日外相共同記者会見、韓国側の発表内容）
韓国政府は、日本政府の表明と今回の発表に至るまでの取組を評価し、日本政府が先に表明した措置（外相会談時の「上記１.②の措置」）が着実に実施されるとの前提で、今回の発表により、日本政府と共に、この問題が最終的かつ不可逆的に解決されることを確認する。韓国政府は、日本政府の実施する措置に協力する。
※ 下線の追加は慰安婦ＴＦ
10）双方が高官級協議で合意した内容は、「日本政府は上記を表明するとともに、上記②の措置を着実に実施するとの前提で」だったが、日本側は共同記者会見で「以上申し上げた措置を着実に実施することを前提で」と発表した。韓国側は、事前に合意された内容である「日本政府が上記1．②で表明した措置が着実に実施されるとの前提で」を、共同記者会見では「日本政府が先に表明した措置を着実に実施することを前提で」と発表した。
最終的かつ不可逆的解決という表現が合意に入ったことは、慰安婦合意発表後、国内で、論争が大きくなった事案であった。
「不可逆」という表現が合意に入った経緯を見ると、2015年1月に第６回局長級協議で、韓国側が先にこの用語を使用した。韓国側は、既になされたものより進展した日本の首相の公式謝罪が必要、とするとともに、その不可逆性を担保するために、内閣の決定を経た首相の謝罪表明を要求した。
韓国側は、日本の謝罪が公式性を持たなければならないという被害者団体の意見を参考にして、これらの要求をした。被害者団体は、日本はこれまで謝罪をした後に覆す事例が頻繁にあったので、日本が謝罪をする場合、「元に戻すことができない謝罪」がなければならないことを強調してきた。 2014年4月に被害者団体は、「日本軍慰安婦問題解決のための韓国の市民社会の要求書」で、「犯罪事実と国家責任について覆すことができない明確な方式の公式に認定された謝罪と被害者に対する法的賠償」を主張している。
日本側は、局長級協議の初期には、慰安婦問題が「最終」で解決すべきだとだけ言っていたが、韓国側が、第６回局長級協議で、謝罪の不可逆性の必要性に言及した直後に開かれた第１回高官級協議から、「最終」のほか、「不可逆」の解決を一緒に要求してきた。
2015年4月の第４回高官級協議で、このような日本側の要求が反映された暫定合意が行われた。韓国側は「謝罪」の不可逆性を強調したが、当初の趣旨とは異なり、合意では「解決」の不可逆性を意味するもので、脈絡が変わってしまった。
外交部は、暫定合意の直後、「不可逆」の表現が含まれる場合、国内的に反発が予想されるので、削除が必要であると、レビューコメントを青瓦台に伝達した。しかし青瓦台は、「不可逆」の効果は、責任を痛感と謝罪表明をした日本の方にも適用することができるという理由で、受け入れなかった。
「最終的かつ不可逆的解決」が含まれている文章の前に、「日本政府が財団関連措置を着実に実施することを前提で」という表現を入れようと先に提案したのは韓国だった。韓国側は、慰安婦合意発表時点では、日本政府の予算からの拠出がまだ行われていない時なので、履行を確実に担保するために、これらの表現を提案した。
この節は、最終的かつ不可逆的な解決の前提に関する議論を生んだ。日本政府が予算を拠出するだけで、慰安婦問題が最終的かつ不可逆的に解決されると解釈される余地を残したからである。しかし韓国側は、協議の過程で、韓国側の意図を確実に反映することができる表現を含める努力を積極的にしなかった。
結局、双方とも、慰安婦問題の「解決」は、最終的かつ不可逆的にを明確に表現しながら、「法的責任」を認めることは解釈をを通じてのみ行うことができる線で合意した。それなのに韓国政府は、日本側の希望に応じて、最終の合意で、日本政府の表明と措置を肯定的に評価した。また、日本政府が実施する措置に協力するとも述べた。
オ．在韓日本大使館前少女像
□（韓日外相共同記者会見、韓国側の発表内容）
韓国政府は、日本政府が在韓国日本大使館前の少女像に対し、公館の安寧・威厳の維持の観点から懸念していることを認知し、韓国政府としても、可能な対応方向について関連団体との協議を行う等を通じて、適切に解決されるよう努力する。
日本側は、少女像の問題について、格別の関心を見せた。合意内容は、外相が共同記者会見で発表した部分と発表していない部分に分かれているが、少女像の問題は、両方に含まれていた。
少女像の問題などに関連し、双方が非公開にした部分は、以下の通りである。
日本側は、「今回の発表に基づき、慰安婦問題は最終的かつ不可逆的に解決されるので、挺対協など各種団体などが不満を表明することがあっても、韓国政府はこれに同調せず、説得してもらいたい。在韓日本大使館前の少女像をどのように移転するのか、具体的な韓国政府の計画を聞きたいと思っている」と言及した。
これに対して韓国側は、「韓国政府は、日本政府が表明した措置の着実な実施が行われることを前提で、今回の発表により、日本軍慰安婦被害者問題は、最終的かつ不可逆的に解決されることを確認し、関連団体などの意見表明があった場合、韓国政府として説得に努める。韓国政府は、日本政府が在韓日本大使館前の少女像の公館の安寧威厳の維持という観点から懸念していることを理解して、韓国政府としても可能な対応の方向について、関連団体との協議などを通じて、適切に解決されるように努める」とした。
日本側は、交渉の初期から、少女像の問題を提起し、合意内容の公開部分に含ませることを希望した。韓国側は、少女像の問題を交渉対象としたという批判を懸念して、この問題を合意内容に含めることに反対した。しかし、交渉の過程で、最終的に、これを非公開の部分に入れようと提案した。
双方が、交渉で、具体的な表現をめぐり駆け引きをした末、最終的には、「関連団体との協議などを通じて適切に解決されるように努める」という表現が合意内容の公開部分と非公開部分に同時に入ることとなった。韓国側は、これは少女像の件を合意したというものではなく、発表内容の「努力する」以上の約束は別にないと説明してきた。特に、国会、マスコミなどが、公開された内容以外の合意があるかどうかを尋ねたときは、少女像に関連するものとしては、そのような合意はない旨を回答してきた。
しかし、韓国側は、公開部分で少女像について関連発言をしたこととは別に、非公開の部分で日本側が少女像の問題を提起したことに対して応ずる形式で、同じ内容の発言を繰り返した。特に、非公開の部分での韓国側の少女像についての関連発言は、公開部分の文脈とは異なり、「少女像をどのように移転するのか、具体的な韓国政府の計画を聞きたいと思っている」という日本側の発言に対応する形になっている。
少女像は、民間団体主導で設置されただけに、政府が関与して撤去するのは難しいし、それにもかかわらず、韓国側はこれを合意内容に含めていた。このため、韓国政府が少女像を移転することは約束していないという意味合いが色あせることになった。
カ．国際社会での非難・批判の自制
□（韓日外相共同記者会見、日本側の発表内容）
あわせて、日本政府は、韓国政府と共に、今後、国連等国際社会において、本問題について互いに非難・批判することは控える。
□（韓日外相共同記者会見、韓国側の発表内容）
韓国政府は、今般日本政府の表明した措置が着実に実施されるとの前提で、日本政府と共に、今後、国連等国際社会において、本問題について互いに非難・批判することは控える。
国際社会で相互に非難・批判を自制することと関連して、韓国側は、この問題も慰安婦問題が解決されると自然に解けるだろうと主張したが、日本側は、これらの内容を含ませることを望み続けた。韓国側は、「日本政府が表明した措置が着実に実施されることを前提で」、非難・批判を「相互」に自制することに同意した。
慰安婦合意以後、青瓦台は、外交部に、基本的に国際舞台で慰安婦関連の発言をするなという指示をした。だから、まるでこの合意を通じて、国際社会で慰安婦問題を提起しないことを約束したというような誤解を呼んだ。
しかし慰安婦合意は、韓日両国の次元で、日本政府の責任、謝罪、補償問題を解決するためのものであり、国連などの国際社会で、普遍的人権の問題、歴史的教訓に、慰安婦問題を扱うことを制約するものではない。
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(2) 비공개 부분
위안부 합의에는 외교장관 공동기자회견 발표 내용 이외에 비공개 부분이 있었다. 이런 방식은 일본 쪽 희망에 따라 고위급 협의에서 결정되었다. 비공개 부분은 ①외교장관회담 비공개 언급 내용, ②재단 설립에 관한 조치 내용, ③재단 설립에 관한 논의 기록, ④발표 내용에 관한 언론 질문 때 응답요령으로 되어 있다.11)
11) 고위급 협의 때 논의되었던 ‘재단 설립에 관한 조치 내용’과 ‘재단 설립에 관한 논의 기록’ 등에 기초하여 「화해‧치유재단」 이 설립되었고, 관련 사업이 실시되었다. ‘재단 설립에 관한 조치 내용’은 보고서 14쪽 각주 8), ‘재단 설립에 관한 논의 기 록’은 15쪽 각주 9), ‘발표 내용에 관한 언론 질문 때 응답요령’은 12쪽 각주 7)에서 확인할 수 있다.
비공개 언급 내용은 한국정신대문제대책협의회(이하 ‘정대협’) 등 피해자관련 단체 설득, 주한일본대사관 앞 소녀상, 제3국 기림비, ‘성노예’ 용어 등 국내적으로 민감한 사항들이다. 비공개 언급 내용은 일본 쪽이 먼저 발언을 하고, 한국 쪽이 이에 대해 대응하는 형식으로 구성되어 있다.
우선 일본 쪽은 (1)“이번 발표에 따라 위안부 문제는 최종적 및 불가역적으로 해결될 것이므로, 정대협 등 각종 단체 등이 불만을 표명할 경우에도 한국 정부로서는 이에 동조하지 않고 설득해 주기 바람. 주한일본대사관 앞의 소녀상을 어떻게 이전할 것인지, 구체적인 한국 정부의 계획을 묻 고 싶음”, (2) “제3국에 있어서 위안부 관련 상(像)·비(碑)의 설치에 대해 서는, 이러한 움직임은 제(諸) 외국에서 각 민족이 평화와 조화 속에서 공생하는 것을 희망하고 있는 가운데, 적절하지 않은 것으로 생각함”, (3)“한국 정부는 앞으로 「성노예」라는 단어를 사용하지 않기를 희망함”이라고 언급하였다.
이어서 한국 쪽은 (1)“한국 정부는 일본 정부가 표명한 조치의 착실한 실시가 이루어진다는 것을 전제로, 이번 발표를 통해 일본군위안부 피해자 문제는 최종적 및 불가역적으로 해결될 것임을 확인하고, 관련 단체 등의 이견 표명이 있을 경우 한국 정부로서는 설득을 위해 노력함. 한국 정부는 일본 정부가 주한일본대사관 앞의 소녀상에 대해 공관의 안녕 위엄의 유지라는 관점에서 우려하고 있는 점을 인지하고, 한국 정부로서도 가능한 대응방향에 관해 관련 단체와의 협의 등을 통해, 적절히 해결되도록 노력함”, (2)“제3국에서의 일본군위안부 피해자 관련 석비(石碑)·상(像)의 설치 문제와 관련, 한국 정부가 관여하는 것은 아니지만, 이번 발표에 따라 한국 정부로서도, 이러한 움직임을 지원함이 없이 향후 한일관계가 건전하게 발전할 수 있도록 노력함”, (3)“한국 정부는 이 문제에 관한 공식 명칭은 「일본군위안부 피해자 문제」뿐임을 재차 확인함”이라고 대응하였다.
한국 정부는 공개된 내용 이외의 합의사항이 있는지를 묻는 질문에 대해 소녀상과 관련해서는 그런 것이 없다고 하면서도, 정대협 설득, 제3국 기림비, ‘성노예’ 표현과 관련한 비공개 내용이 있다는 사실은 말하지 않았다.
한국 쪽은 협상 초기부터 위안부 피해자 단체와 관련한 내용을 비공개로 받아들였다. 이는 피해자 중심, 국민 중심이 아니라 정부 중심으로 합의를 한 것임을 보여준다.
일본 쪽은 정대협 등 피해자 관련 단체를 특정하면서 한국 정부에 설득을 요청하였다. 이에 대해 한국 쪽은 정대협을 특정하지는 않고, ‘관련 단체 설득 노력’을 하겠다고 일본 쪽의 희망을 사실상 수용하였다.
또, 일본 쪽은 해외에 기림비 등을 설치하는 것을 한국 정부가 지원하지 않겠다는 약속을 받으려고 하였다. 한국 쪽은 제3국 기림비 설치는 정부가 관여하는 것이 아니라며 일본의 요구를 거부하였으나, 마지막 단계에서 ‘지원함이 없이’라는 표현을 넣는 것에 동의하였다.
일본 쪽은 한국 쪽이 성노예 표현을 사용하지 않을 것도 원하였다. 한국 쪽은 성노예가 국제적으로 통용되는 용어인 점 등을 이유로 반대하였으나,정부가 사용하는 공식 명칭은 ‘일본군위안부 피해자 문제’뿐이라고 확인하였다.
비공개 언급 내용은 한국 정부가 소녀상을 이전하거나 제3국 기림비를 설치하지 못하게 관여하거나 ‘성노예(sexual slavery)’ 표현을 사용하지 않기로 약속한 것은 아니나, 일본 쪽이 이러한 문제에 관여할 수 있는 여지를 남겼다.
2015년 4월 제4차 고위급 협의에서 잠정 합의 내용이 타결된 뒤 외교부는내부 검토회의에서 네 가지의 수정·삭제 필요사항을 정리하였다. 여기에는 비공개 부분의 제3국 기림비, 성노예 표현 두 가지가 들어 있고, 공개 및 비공개 부분의 소녀상 언급도 포함되어 있었다. 이는 외교부가 비공개 합의 내용이 부작용을 불러올 수 있음을 인지하고 있었다는 것을 보여준다.
(3) 합의 성격
위안부 합의는 양국 외교장관 공동 발표와 정상의 추인을 거친 공식적인 약속이며, 그 성격은조약이 아니라 정치적 합의이다.
한·일 양국 정부는 고위급 협의의 합의 내용을 외교장관 회담에서 구두로 확인하였고 회담 직후 공동기자회견에서 발표하였다. 그리고 사전에 약속한 대로 양국 정상이 전화통화로 추인하는 형식을 취하였다.
양쪽이 발표 내용을 각각 공식 웹사이트에 게재하면서 서로 내용이 일치하지 않는 부분이 생겼다. 한국 외교부는 외교장관 공동기자회견에서 발표한 내용을, 일본 외무성은 양쪽이 사전 합의한 내용을 공식 웹사이트에 게시하였다. 또 양쪽이 각기 공식 웹사이트에 올려놓은 영어 번역문도 차이가 있어 혼란을 더했다. 그래서 실제 합의한 내용이 무엇인지, 발표된 내용이 전부인지 등에 관해 의혹과 논란을 낳았다.
2. 합의의 구도
그간 피해자 쪽의 3대 핵심 요구 사항, 즉 일본 정부 책임 인정, 사죄,배상의 관점에서 보면, 위안부 합의는 아시아여성기금 등 종래와 비교하여 나아졌다고 볼 수 있는 측면이 있다. 특히, 아베 정부를 상대로 이 정도의 합의를 이루어낸 것을 평가하는 일부 시각도 있다.
3대 핵심 사항은 일본 쪽이 다른 조건을 걸지 않고 자발적으로 하는 것이 바람직하였다. 그러나 위안부 문제의 최종적·불가역적 해결 확인, 소녀상 문제의 적절한 해결 노력, 국제사회에서의 상호 비난·비판 자제 등 일본 쪽의 요구를 한국 쪽이 받아들이는 조건으로 타결되었다.
한국 쪽은 처음에는 고노 담화에 언급된 미래세대 역사교육, 진상규명을 위한 역사공동연구위원회 설치 등 일본 쪽이 해야 하는 조치를 제시하며 맞대응을 하기도 하였으나, 결국 일본 쪽의 구도대로 협상을 하게 되었다. 이렇게 3대 핵심 사항과 한국 쪽의 조치가 교환되는 방식으로 합의가 이루어짐으로써 3대 핵심 사항에서 어느 정도 진전으로 평가할 수 있는 부분조차도 그 의미가 퇴색하였다.
게다가 공개 부분 외에도 한국 쪽에 일방적으로 부담이 될 수 있는 내용이 비공개로 포함되어 있는 것이 드러났다. 그것도 모두 시민사회의 활동과, 국제무대에서 한국 정부의 활동을 제약하는 것으로 해석될 소지가 있는 사항들이다. 이 때문에 공개된 부분만으로도 불균형한 합의가 더욱 기울게 되었다.
3. 피해자 중심 해결
위안부 합의에 관하여 중요하게 부각되고 있는 문제의식은 이 합의가 위안부 피해자 및 관련 단체와 유엔 등 국제사회가 강조해온 피해자 중심적 접근과 그 취지를 반영하고 있는가 하는 점이다. 한국 정부는 위안부 문제를 전시 성폭력 등 보편적 가치로서 여성 인권을 보호하기 위한 차원에서 다루어 왔다.
전시 여성 인권 문제와 관련하여 피해자 중심적 접근은 피해자를 중심에 두고 구제와 보상이 이루어져야 한다는 것이다. 2005년 12월 유엔 총회 결의에 따르면, 피해자가 겪은 피해의 심각성 정도 및 피해가 발생했던 정황의 역사적 맥락에 따라, 그에 상응하는 완전하고 효과적인 피해의 회복이 이루어져야 한다.
박근혜 대통령은 위안부 문제와 관련하여 “피해자들이 수용할 수 있고 우리 국민이 납득할 수 있는”, “국민 눈높이에도 맞고 국제사회도 수용할 수 있는” 해결이 되어야 한다는 점을 강조하였다. 외교부는 국장급 협의 개시 결정 뒤 전국의 피해자 단체, 민간 전문가 등을 만났다. 2015년 한 해에만 모두 15차례 이상 피해자 및 관련 단체를 접촉하였다.
피해자 쪽은 위안부 문제 해결을 위해서는 일본 정부의 법적 책임 인정,공식 사죄, 개인 배상의 세 가지가 무엇보다 중요하다고 말하여 왔다. 외교부는 이들의 의견과 전문가들의 조언을 바탕으로 수식어 없는 일본 정부의 책임 인정, 일본 총리의 공식 사죄, 개인 보상을 주요 내용으로 하는 협상안을 마련하여 국장급 및 고위급 협의에 임하였다.
외교부는 협상에 임하면서 한·일 양국 정부 사이에 합의하더라도 피해자 단체가 수용하지 않으면 다시 원점으로 돌아갈 수밖에 없으므로 피해자 단체를 설득하는 것이 중요하다는 인식을 가졌다. 또, 외교부는 협상을 진행하는 과정에서 피해자 쪽에 때때로 관련 내용을 설명하였다. 그러나 최종적·불가역적 해결 확인, 국제사회 비난·비판 자제 등 한국 쪽이 취해야 할 조치가 있다는 것에 관해서는 구체적으로 알려주지 않았다. 돈의 액수에 관해서도 피해자의 의견을 수렴하지 않았다. 결과적으로 이들의 이해와 동의를 이끌어내는 데 실패하였다.
피해자 단체는 합의 발표 직후 성명서를 통해 “피해자들과 지원단체, 그리고 국민들의 열망은 일본 정부가 일본군‘위안부’ 범죄에 대해 국가적이고 법적인 책임을 명확히 인정하고 그에 따른 책임을 이행함으로써 피해자들이 명예와 인권을 회복하고 다시금 이러한 비극이 재발되지 않도록 하라는 것이었다”고 반발하였다. 이들은 또 최종적·불가역적 해결과 소녀상 문제 등이 포함된 데 대해서 강하게 비판하였다.
여성차별철폐위원회(CEDAW)는 일본 정부의 정례보고서에 관한 2016년 3월의 최종견해에서 “위안부 문제가 ‘최종적 및 불가역적으로 해결된 것’이라고 주장한 발표는 ‘피해자 중심적 접근’을 완전하게 채택하지 않았다”고 평가하였다. 또 합의를 이행하는 과정에서 피해자의 뜻을 충분히 고려하고, 진실, 정의, 배상에 대한 피해자들의 권리를 보장할 것을 일본 정부에 촉구하였다.12) 고문방지위원회13) 등도 위안부 합의에 관하여 피해자 중 심적 접근이 결여되었다고 지적하였다.
12) CEDAW/C/JPN/CO/7-8(2016).
13) 2017년 5월 고문방지위원회는 피해자의 권리와 국가책임을 규정한 고문방지협약 제14조의 이행에 관한 일반 논평에 위안 부 합의가 충분히 부합하지 않는다는 점 등을 지적하며 위안부 합의의 수정을 권고하였다. (CAT/C/KOR/CO/3-5).
4. 정책 결정과정 및 체계
위안부 문제를 외교사안으로 다룰 때는 인류 보편 가치를 추구하는 동시에 대외정책 전반과 적절한 균형을 고려하여야 한다. 인화성이 큰 위안부 문제를 조심스럽게 접근하지 않을 경우 대일 외교뿐만 아니라 외교 전반에 큰 영향을 끼치기 때문이다. 박근혜 정부는 위안부 문제를 한일관계 개선의 전제로 삼았고 경직된 대응으로 여러 가지 부담을 초래하였다.
박근혜 대통령은 취임 첫해인 2013년 3.1절 기념사에서 “가해자와 피해자라는 역사적 입장은 천년의 역사가 흘러도 변하지 않는다”면서 대일 강경책을 주도하였다. 한국 정부는 위안부 문제와 정상회담 개최를 연계함에 따라 역사 갈등과 함께 안보, 경제, 문화 등 분야에서 값비싼 대가를 치렀다. 정부 차원의 갈등이 상호 과잉반응과 국제무대에서 과도한 경쟁을 빚으면서 양국 국민 차원의 감정의 골도 깊어졌다.
한일관계 악화는 미국의 아시아·태평양 지역전략에 부담으로 작용함으로 써 미국이 양국 사이의 역사 문제에 관여하는 결과를 가져왔다. 이러한 외교 환경 아래서 한국 정부는 일본 정부와 협상을 통해 위안부 문제를 조속히 풀지 않으면 안 되는 상황을 맞았다.
한국 정부는 위안부 문제와 안보·경제 부문 등을 분리해 대응하지 못하고 ‘위안부 외교’에 매몰되었다. 또, 대통령은 위안부 문제 해결을 위해 미국을 통해 일본을 설득한다는 전략을 이끌었다. 몇 차례의 한·미 정상회담에서 일본 지도층의 역사관으로 인하여 한일관계 개선이 이루어지지 않고 있다는 점을 되풀이하여 강조하였다. 그러나 이러한 전략은 효과를 거두지 못하였고, 오히려 미국 안에 ‘역사 피로’ 현상을 불러왔다.
위안부 협상과 관련한 정책의 결정 권한은 지나치게 청와대에 집중되어 있었다. 대통령의 핵심 참모들은 대통령의 강경한 자세가 대외관계 전반에 부담을 초래할 수 있음에도 불구하고 정상회담과 연계해 일본을 설득하자는 대통령의 뜻에 순응하였다. 더구나 대통령이 소통이 부족한 상황에서 조율되지 않은 지시를 함으로써 협상 관계자의 운신의 폭을 제약하였다.
주무부처인 외교부는 위안부 협상에서 조연이었으며, 핵심 쟁점에 관해 의견을 충분히 반영하지 못하였다. 또, 고위급 협의를 주도한 청와대와 외교부 사이의 적절한 역할 분담과 유기적 협력도 부족하였다.
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（2）非公開部分
慰安婦合意には、外相共同記者会見の発表内容に加えて、非公開の部分があった。この方法は、日本側の希望に応じて、高官級協議で決定した。非公開部分は、①外交長官会談非公開言及の内容、②財団設立に関する措置の内容、③財団設立に関する議論の記録、④発表内容に関するマスコミ質疑応答要領になっている。11）
11）高官級協議で議論された「財団設立に関する措置の内容」と「財団設立に関する議論記録」などに基づいて、「和解・治癒財団」が設立され、関連する事業が実施された。 「財団設立に関する措置の内容」は、レポート14ページ脚注8）、「財団設立に関する議論記録」は、15ページの脚注9）、「発表内容に関するマスコミ質疑応答要領」は、12ページの脚注7）で確認することができる。
非公開の言及については、韓国挺身隊問題対策協議会（以下「挺身隊対策協」）など、被害者関連団体の説得、在韓日本大使館前少女像、第三国の碑、「性奴隷」の用語など、国内的に敏感な事項である。非公開の言及については、日本側が先に発言をして、韓国側がこれに対して対応する形式で構成されている。
まず、日本側は、(1)「今回の発表に基づいて、慰安婦問題は、最終的かつ不可逆的に解決されるので、挺対協など各種団体が不満を表明する場合にも、韓国政府としては、これに同調せず、説得してもらいたい。在韓日本大使館前の少女像をどのように移転するのか、具体的な韓国政府の計画を尋ねたいと思っている」、(2)「第三国における慰安婦関連の像・碑の設置については、このような動きは、諸外国では、各民族が平和と調和の中で共生することを希望している中で、適切でないと考えること」、(3)「韓国政府は今後、『性奴隷』という言葉を使用しないことを希望する」と述べた。
続いて韓国側は、(1)「韓国政府は、日本政府が表明した措置の着実な実施が行われることを前提で、今回の発表により、日本軍慰安婦被害者問題は、最終的かつ不可逆的に解決されることを確認し、関連団体などの意見表明があった場合、韓国政府としては説得に努める。韓国政府は、日本政府が在韓日本大使館前の少女像の公館の安寧威厳の維持という観点から懸念していることを理解して、韓国政府としても可能な対応の方向についての関連団体との協議などを通じ、適切に解決されるように努める」、(2)「第三国での日本軍慰安婦被害者関連石碑・像の設置の問題と関連して、韓国政府が関与しているわけではないが、今回の発表に基づいて韓国政府としても、このような動きを支援することなく、今後の日韓関係が健全に発展することができるよう努める」、(3)「韓国政府は、この問題に関する公式名称は『日本軍慰安婦被害者問題』だけであることを改めて確認する」と対応している。
韓国政府は、公開された内容以外の合意事項があるかを問う質問に対して、少女像と関連してはそのようなことがないとしながらも、挺対協説得、第三国の碑、「性奴隷」表現と関連した非公開情報があるという事実は、言わなかった。
韓国側は、交渉の初期から、慰安婦被害者団体と関連した内容を非公開として受け入れた。これは、被害者中心、国民中心ではなく、政府を中心に合意をしたことを示している。
日本側は、挺対協など、被害者関連団体を特定し、韓国政府に説得を要請した。これに対して韓国側は、挺対協を特定せず、「関連団体の説得の努力」をすると、日本側の希望を事実上受け入れた。
また、日本側は、海外に碑などを設置することを韓国政府が支援しないという約束を結ぼうとした。韓国側は、第三国の碑設置は、政府が関与することではないとして、日本の要求を拒否したが、最後の段階で「支援せず」という表現を入れることに同意した。
日本側は、韓国側が性奴隷の表現を使用しないことも求めた。韓国側は、性奴隷が、国際的に通用する用語である点などを理由に反対したが、政府が使用する公式名称は「日本軍慰安婦被害者問題」だけであると確認した。
非公開の言及について、韓国政府が、少女像を移転すること、第三国の碑を設置しないように関与すること、「性奴隷（sexual slavery）」の表現を使用しないことを約束したということはないが、日本側にこれらの問題に関与することができる余地を残した。
2015年4月の第４回高官級協議で暫定合意の内容が妥結した後、外交部は、内部検討会議で、四種の、修正・削除が必要な事項を整理した。ここでは、非公開部分の第三国の碑、性奴隷の表現の二つが入っており、公開および非公開部分の少女像についての言及も含まれていた。これは、外交部が、非公開合意の内容が副作用をもたらす可能性があることを認知していたことを示す。
（3）合意の性格
慰安婦合意は、両国の外相の共同発表と、通常の追認を経ての公式約束であり、その性格は、条約ではなく、政治的合意である。
韓日両国政府は、高官級協議の合意内容を外交長官会談で口頭で確認し、会談直後の共同記者会見で発表した。そして、事前に約束したように、両国首脳が電話で追認する形式をとった。
双方が発表内容を、それぞれの公式ウェブサイトに掲載しながら、お互いの内容が一致しない部分が生じた。韓国外交部は、外相共同記者会見で発表した内容を、日本の外務省は、双方が事前に合意した内容を、公式ウェブサイトに掲載した。また、双方がそれぞれ公式ウェブサイトに載せた英語訳も差があり、混乱を加えた。だから、実際の合意内容が何なのか、発表された内容がすべてなのか等についての疑惑と議論を生んだ。
２．合意の構図
その間、被害者側の３つの重要な要件、すなわち、日本政府の責任の認定、謝罪、賠償の観点から見ると、慰安婦合意は、アジア女性基金などの従来と比較して良くなったと見ることができる側面がある。特に、安倍政府を相手にこの程度の合意を成し遂げたことを評価するいくつかの見方もある。
３つの重要な要件は、日本側が、他の条件を付けずに自発的に実行することが望ましいとした。しかし、慰安婦問題の最終的かつ不可逆的解決の確認、少女像問題の適切な解決のための努力、国際社会での相互の非難・批判を自制するなど、日本側の要求を韓国側が受け入れるという条件で妥結された。
韓国側は、最初は河野談話に記載され、将来の世代の歴史教育、真相究明のための歴史共同研究委員会の設置など、日本側がなさなければならない措置を提示し、対抗もしたが、最終的には、日本側の構図通りの交渉をすることになった。このように３つの主要事項と韓国側の措置が交換されるように合意が行われたことにより、３つの重要な事項で、ある程度の進展に評価できる部分でさえも、その意味が色あせることとなった。
さらに、公開部分のほか、韓国側が一方的に負担することになるであろう内容が、非公開部分に含まれていることが明らかになった。また、すべての市民社会の活動と、国際舞台で韓国政府の活動を制約するものと解釈される余地がある点がある。このため、公開された部分だけの不均衡な合意が、さらに傾かせることになった。
３．被害者中心の解決
慰安婦合意について浮上している重要な問題意識は、この合意が、慰安婦被害者と関連団体と国連など国際社会が強調してきた被害者中心のアプローチとその旨を反映しているかどうかという点である。韓国政府は、慰安婦問題を、戦時性暴力など普遍的価値として、女性の人権を保護するための観点で扱ってきた。
戦時の女性の人権問題と関連して、被害者中心のアプローチとは、被害者を中心に置いて救済と補償が行われるということである。 2005年12月の国連総会決議によると、被害者が経験した被害の深刻度と被害が発生した状況の歴史的な文脈に応じて、それに対応する完全かつ効果的な被害の回復を行うということである。
朴槿恵大統領は、慰安婦問題と関連して、「被害者に対応することができ、私たち国民が納得でき」、「国民目線で合致し、国際社会も受け入れてくれる」解決が必要があることを強調した。外交部は、局長級協議の開始決定後、全国の被害者団体、民間の専門家などに会った。 2015年だけで、全部で15回以上、被害者と関連団体に連絡を取った。
被害者側は、慰安婦問題の解決のためには、日本政府が法的責任を認めること、公式謝罪、個人賠償、の３つが、何よりも重要であると言ってきた。外交部は、これらの意見や専門家のアドバイスをもとに、修飾語のない日本政府の責任の認定、日本の首相の公式謝罪、個人補償、を主な内容とする協議案を用意して、局長級と高官級それぞれの協議に臨んだはずである。
外交部は、交渉に臨みながら、韓日両国政府間で合意しても、被害者団体が受け入れなければ再び原点に戻るしかないので、被害者団体を説得することが重要であるとの認識を持った。また、外交部は、交渉を進める過程で、被害者側に時折関連の内容を説明した。しかし、最終的かつ不可逆的解決の確認、国際社会において非難・批判を自制するなど、韓国側がとるべき措置があることに関しては、具体的に教えなかった。金銭の額についても、被害者の意見を取り入れていない。結果的に、彼らの理解と同意を引き出すことに失敗した。
被害者団体は、合意発表直後の声明を通じて、「被害者、支援団体、国民の熱望は、日本政府が、日本軍の『慰安婦』犯罪について、国が法的責任を明確に認め、それに伴う責任を履行することにより、被害者が名誉と人権を回復し、再びこのような悲劇が再発しないようにすることだった」と反発した。加えて、これに最終的かつ不可逆的解決と少女像の問題などが含まれていることに対して強く批判した。
女性差別撤廃委員会(CEDAW)は、日本政府の定例報告書に関する2016年3月の最終見解で「慰安婦問題は『最終的かつ不可逆的に解決されたもの』と主張した発表は、『被害者中心のアプローチ』を完全に採用していなかった」と評価した。また、合意を履行する過程で、被害者の意思を十分に考慮して、真実、正義、賠償の、被害者の権利を保障することを日本政府に促した。12）拷問防止委員会13）なども慰安婦合意について、被害者中心のアプローチが欠けたと指摘した。
12）CEDAW/C/JPN/CO/7-8(2016).
13）2017年5月に、拷問防止委員会は、被害者の権利と国家の責任を規定した拷問防止条約第14条の実施に関する一般的なコメントに、当事者の合意が十分に満たされていないことなどを指摘し、慰安婦合意の修正を勧告した。(CAT/C/KOR/CO/3-5).
４．政策決定過程および体系
慰安婦問題を外交の中で扱うときは、人類普遍の価値を追求すると同時に、対外政策全般と適切なバランスを考慮しなければならない。引火性が大きい慰安婦問題は、慎重にアプローチしていかないと、対日外交だけでなく、外交全般に大きな影響を及ぼすものであるからである。朴槿恵政府は、慰安婦問題解決が日韓関係改善の前提であるとして、その硬直な対応により様々な負担をもたらした。
朴槿恵大統領は、就任初年度の2013年の3.1節記念演説で、「加害者と被害者という歴史的立場は、千年の歴史が流れても変わらない」と対日強硬策を主導した。韓国政府は、慰安婦問題と首脳会談の開催を関連付けたことにより、歴史認識摩擦と安全保障、経済、文化などの分野で高い代価を払った。政府レベルの摩擦が、相互過剰反応と国際舞台での過度な競争を駆り立て、両国の国民レベルの感情の溝も深めることになった。
日韓関係の悪化は、米国のアジア・太平洋地域の戦略上の負担として作用することにより、米国が両国間の歴史問題に関与するという結果をもたらした。これらの外交環境下で、韓国政府は、日本政府との交渉を通じて、慰安婦問題を早急に解決させなければならない状況を迎えさせることになった。
韓国政府は、慰安婦問題と安保・経済部門などを分離して対応しないことにより、「慰安婦外交」に没頭させられることになった。また、大統領は、慰安婦問題解決のために、米国を介して、日本を説得するという戦略を導いた。数回の韓米首脳会談で、日本の指導層の歴史観のために日韓関係の改善がなされないということを繰り返して強調した。しかし、このような戦略は、効果を上げられなかったし、むしろ米国の「歴史疲労」現象を呼ぶことになった。
慰安婦問題の交渉と関連した政策の決定権は、過度に青瓦台に集中していた。大統領の核心の参謀たちは、大統領の強硬な姿勢が対外関係全般に負担をもたらすことになるにもかかわらず、サミットと連携して、日本を説得しようという大統領の意志に順応した。しかも大統領が、疎通が不足している状況で、調整されていない指示をすることにより、交渉関係者の身動きの幅を制約してしまった。
主務省庁である外交部は、慰安婦問題の交渉では助演であり、重要な争点について、意見を十分に反映させなかった。また、高官級協議を主導した青瓦台と外交部との間の適切な役割分担と有機的な協力も不足していた。
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IV. 결론
위안부 티에프는 지금까지 피해자 중심적 접근, 보편적 가치와 역사문제를 대하는 자세, 외교에서 민주적 요소, 부처 사이의 유기적 협력과 소통을 통한 균형 잡힌 외교 전략 마련이라는 차원에서 합의의 경위를 파악하고내용을 평가하였다.
위안부 티에프는 다음과 같은 네 가지 결론을 내렸다.
첫째, 전시 여성 인권에 관해 국제사회의 규범으로 자리 잡은 피해자 중심적 접근이 위안부 협상 과정에서 충분히 반영되지 않았고, 일반적인 외교 현안처럼 주고받기 협상으로 합의가 이루어졌다. 한국 정부는 피해자들이 한 명이라도 더 살아 있는 동안 문제를 풀어야 한다면서 협의에 임하였다. 그러나 협의 과정에서 피해자들의 의견을 충분히 수렴하지 않은 채,정부 입장을 위주로 합의를 매듭지었다. 이번의 경우처럼 피해자들이 수용하지 않는 한, 정부 사이에 위안부 문제의 ‘최종적·불가역적 해결’을 선언하였더라도, 문제는 재연될 수밖에 없다.
위안부 문제와 같은 역사 문제는 단기적으로 외교 협상이나 정치적 타협으로 해결되기 어렵다. 장기적으로 가치와 인식의 확산, 미래세대 역사 교육을 병행하여 추진하여야 한다.
둘째, 박근혜 대통령은 ‘위안부 문제 진전 없는 정상회담 불가’를 강조하는 등 위안부 문제를 한일관계 전반과 연계해 풀려다가 오히려 한일관계를 악화시켰다. 또 국제 환경이 바뀌면서 ‘2015년 내 협상 종결’ 방침으로 선회하며 정책 혼선을 불러 왔다. 위안부 등 역사문제가 한일관계 뿐 아니라 대외관계 전반에 부담을 주지 않도록 균형 있는 외교 전략을 마련하여야 한다.
셋째, 오늘날의 외교는 국민과 함께하여야 한다. 위안부 문제처럼 국민의 관심이 큰 사안일수록 국민과 같이 호흡하는 민주적 절차와 과정이 더욱 중시되어야 한다. 그러나 고위급 협의는 시종일관 비밀협상으로 진행되었고, 알려진 합의 내용 이외에 한국 쪽에 부담이 될 수 있는 내용도 공개되지 않았다.
마지막으로, 대통령과 협상 책임자, 외교부 사이의 소통이 부족하였다.이 결과 정책 방향이 환경 변화에 따라 수정 또는 보완되는 시스템이 작동하지 않았다. 이번 위안부 합의는 정책 결정 과정에서 폭넓은 의견 수렴과 유기적 소통, 관련 부처 사이의 적절한 역할 분담이 필요하다는 것을 보여준다.
외교는 상대방이 있는 만큼, 애초에 세웠던 목표나 기준, 검토과정에서 제기되었던 의견을 모두 반영시킬 수는 없다. 그러나 이러한 외교 협상의 특성과 어려움을 감안하더라도, 위안부 티에프는 위와 같은 네 가지 결론을 내리지 않을 수 없었다. 〈끝〉
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Ⅳ． 結 論
慰安婦ＴＦは、これまで、被害者中心のアプローチ、普遍的価値と歴史問題に接する姿勢、外交での民主的要素、国内の有機的な協力と意思疎通を通じたバランスのとれた外交戦略設営という観点で、合意の経緯を把握し、内容を評価した。
慰安婦ＴＦは、次の４つの結論を下した。
第一に、戦時における女性の人権についての国際社会の規範に位置されるべき被害者中心のアプローチが、慰安婦問題の交渉過程で十分に反映されず、一般的な外交懸案のように、ギブアンドテイク的交渉で合意がなされた。韓国政府は、被害者が一人でも多く生きている間に問題を解決しなければならないとして、協議に臨んだ。しかし、協議の過程で、被害者の意見の十分な収束のないまま、政府の立場を中心に合意を締結した。今回の場合のように、被害者が受け入れない限り、政府間の慰安婦問題の「最終的かつ不可逆的解決」を宣言したとしても、問題は再燃するしかない。
慰安婦問題のような歴史問題は、短期的な外交交渉や政治的妥協では解決されがたいものである。長期的に、価値ある認識の普及とともに、将来の世代の歴史教育と並行して推進しなければならないものである。
第二に、朴槿恵大統領は、「慰安婦問題の進展のない首脳会談は不可」を強調するなど、慰安婦問題を韓日関係全般事項と連携して解決しようとしたものの、むしろ日韓関係を悪化させた。また、国際環境が変わり、「2015年中の交渉終結」の方針に旋回し、政策の混乱を呼び込んだ。慰安婦などの歴史問題が、韓日関係だけでなく、対外関係の全般に負担をかけないように、バランスのとれた外交戦略を準備しなければならない。
第三に、今日の外交は、国民とともにしなければならない。慰安婦問題のように、国民の関心が大きい事案ほど、国民と呼吸をともにする民主的な手続きとプロセスを重視する必要がある。しかし高官級協議は、終始秘密交渉で進められており、知られている合意内容に加えて、韓国側の負担になるであろう内容も公開されていなかった。
最後に、大統領と交渉責任者である外交部との間の意思疎通が不足していた。この結果、政策の方向が、環境の変化に応じて修正または補足するという仕組みが作動しなかった。今回の慰安婦合意は、政策決定過程で、幅広い意見収集と有機疎通、関連省庁間の適切な役割分担が必要であることを示した。
外交は、相手がいるだけに、最初に立てた目標や基準と、検討の過程で提起された意見の、両方を反映させることはできない。しかし、これらの外交交渉の特性と困難を勘案しても、慰安婦ＴＦは、上記の４つの結論を下さざるを得なかった。〈終了〉
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